推薦序
中國挑戰國際秩序，但美國世紀並未式微？
哈佛大學奈伊（Joseph S. Nye）教授是近年來國際關係和美國外交最有影響力的政治學者之一。他一九七七年他和基歐漢（Robert O. Keohane）所寫的《權力與相互依存：轉型中的世界政治》（Power and Interdependence: World Politics in
Transition）是我攻讀博士時必讀的國際關係理論經典。一九九○年的《勢必領導：美國權力的變遷》（Bound to Lead: The Changing Nature of American Power）是他對當時學界盛行的美國衰退論（American declinism）之反駁，其中他首次推出軟實力（soft power）的概念，和傳統軍事的硬實力（hard
power）作區隔，認為美國在國際社會的領導力不僅來自於其強大的軍事力量，而包括它的文化、政治價值及外交政策所建構出的軟實力。隨後他又將軟實力和硬實力的結合及交互應用，形塑出所謂的巧實力（smart power）。
奈伊的軟實力超越了學術界的研究和分析，不僅進入了政府官員的決策語彙中，也是媒體經常使用的名詞，更是普羅大眾所耳熟能詳的概念。在它問世四分之一世紀後，奈伊又在他的新著《美國世紀的終結？》中使用這個概念來捍衛美國的領導地位。根據奈伊的說法，這本小冊子是他將二十多年來對此美國是否式微這個議題的想法，作一個綜合的歸納與總結，而對象並非學者及研究生，而是一般的民眾，因此讀者可以無需拜讀他多年來的學術著作，就輕易在這本短小精幹的論述中，獲得他對美國在國際體系中領導地位的看法。
奈伊在這本小冊中，先說明美國在二十世紀參與國際體系及其成為強權的經過，但他一再表示霸權（hegemony）並非對美國角色最合適的描述，或許美國在軍事力量享有絕對優勢（preponderance），但美國在其它領域並不具絕對的支配力量，因此奈伊認為更適合的說法應是美國在國際體系中居首位（primacy）或是超越（preeminence）其它國家。
如果美國不是霸權，它的優勢地位是否在衰退中？奈伊的答案是否定的。他指出衰退有相對衰退（relative decline）和絕對衰退（absolute decline）兩種，而美國並沒有走向絕對衰退，最多僅因其它國家的崛起，而經歷相對衰退。他檢驗所有可能造成美國相對衰退的國家或地區，從歐洲、日本、俄羅斯、印度、以至於巴西，認為他們都沒有挑戰美國的能力。
歐洲雖然是全世界最大的經濟體，人口也比美國多，同時在文化價值等軟實力方面，也有其相對的優勢，但是畢竟它面臨到整合及協調的問題，同時人口也比較老化，高等教育和研發能量都落後美國，因此最多僅能平衡（balance）、而無法挑戰（challenge）美國，更不可能與它匹敵（equal）。
一九八○年代日本曾在經濟方面挑戰美國的支配地位，但過去二十多年來的經濟遲滯，讓這個全世界第三大經濟體的威脅性大幅降低，儘管它仍有相當精密的工業和亞洲最現代化的軍力，但與歐洲同樣面臨人口萎縮問題的同時，又排斥接受移民，因此社會缺乏活力，難以和美國競爭。
俄羅斯的前身蘇聯曾是最冷戰時期最有可能超越美國的強權，當時它擁有最大的土地面積、第三大的人口、及第二大的經濟體。在軍事力量方面，它擁有世界近半的核子武器，軍人也比美國多，同時還投入最多的人員在研發工作上。不過，在蘇聯解體後，俄羅斯人口僅是原先的一半，而整體GDP僅有美國的七分之一，且經濟過度依賴能源出口，加上貪腐嚴重，顯然已走向衰退。儘管它不可能挑戰美國的優勢，但有如歷史中衰退的帝國，俄羅斯在國際體系中扮演一個搞破壞（disruptive）的角色。
在二○二五年將會超越中國成為全球人口最多的印度，基本上還相當落後。雖然印度在資訊工業和太空工業有其一席之地，使用全球最通行的英語，有強大的傳統軍事力量和核武能力，但仍有三分之一的人口活在貧窮線下，整體GDP不過是美國的五分之一，且仍有超過三成的文盲，因此基本上單憑人口數是無法在國際體系中成為全球性的強權。
巴西是金磚國家之一，為拉丁美洲第一大經濟體，儘管沒有印度的軍力與核武，土地面積和國民平均所得是印度的三倍，文盲的比例僅十分之一，但它整體的經濟結構或外交能量仍然難以和美國競爭。在這些可能的對手都無法挑戰美國的優勢時，崛起中的中國是否會構成這方面唯一的威脅？
中國綜合國力的快速上升，確實衝擊了現有的國際體系，也挑戰美國的霸權。奈伊在九○年代就曾對這個現象提出警告，擔心斯巴達因雅典崛起所形成的恐懼，讓它先發制人地攻打雅典，也就是著名歷史學家修昔底德斯（Thucydides）大作《伯羅奔尼撒戰爭史》（The Peloponnesian
War）所描寫的古希臘重要軍事衝突，許多國際關係的學者憂慮美國與中國有可能如斯巴達及雅典一樣，不可避免的最終要走向戰爭，墜入所謂的修昔底德斯陷井（Thucydides Trap）。
當代攻勢現實主義（offensive realism）大師米爾斯海默（John Mearsheimer）認為中國不可能和平崛起，在結構上必定要挑戰美國的霸權。正如一次大戰前的德國終究還是與英國走上戰爭，中國和美國之間權力的矛盾是否會如權力轉移論（power transition
theory）所言，最終還是無法和平共存？如果米爾斯海默的看法悲觀，奈伊的分析就顯得樂觀得多。
奈伊明確地指出中國各項經濟數據都顯示其近年來的優異表現，依購買力平價（purchasing power
parity）計算的GDP將很快超過美國外，整體GDP也會在不久的將來成為世界第一。根據一些學者的觀察，中國很有可能如同其它霸權一般，在經濟崛起後展開政治、文化和軍事目標的追求。歷史上中國一直視自己為人類活動的中心，同時在東亞地區推動所謂的朝貢制度，因此在它完成民族復興後，是否又想複製這個體系？
但即使如此，中國經濟的內容及精密程度，也難達美國的水準。在軍力方面，無論是預算或是全球的佈署都差美國一大截，根本沒有挑戰美國的能力，最多僅是區域的強權而已。至於軟實力方面，中國雖然已將孔子學院融入外交政策中，但奈伊認為北京方面沒有弄清楚的一點，是美國的軟實力來自於私部門及公民社會，而不是政府，因此本身的軟實力並沒有發揮應有的成效。
過去，許多觀察家指出中國無意挑戰目前美國所主導的國際秩序，因為它是此秩序的得利者，奈伊指出有學者認為目前的國際開放體系事實上有能力吸收中國，而不會被中國所推動的一個新秩序所取代。不過奈伊這點觀察是可以被挑戰的，因為北京積極推動的亞洲基礎建設投資銀行（Asian Infrastructure Investment
Bank，AIIB）背後的最大理由，就是對現有國際金融體系中的世界銀行（World Bank）及國際貨幣基金會運作方式的不滿。或許AIIB在奈伊的眼中，就如同他所言的，是中國不可能在全球與美國匹敵、但卻能在亞洲形成挑戰的證據。
面對中國在西太平洋的軍力發展，有人認為美國乾脆專注於維護東太平洋的影響力即可，奈伊對此不能茍同，認為這不但會毀掉美國的信用度，讓周邊國家選擇依附（bandwagoning）、而不是平衡（balancing）中國，那才是美國衰退的開始。換句話說，奈伊相信美國在區域維持相當的能見度，不僅有助於強化平衡中國的力量，更能夠鼓勵後者選擇負責任的行為。奈伊認為美中的競爭不會如同一次大戰前的英德走向軍事衝突的最重要原因，在於美國有足夠的時間來處理它與崛起中國的關係，而中國也有足夠的誘因，展現節制。
奈伊的看法，與米爾斯海默相左，他們分別代表目前美國學界對中國崛起後，是否能避免與美國發生衝突的兩個迥然不同的觀點。英國倫敦政經學院的亞非學院教授卡拉漢（Bill Callahan）為《外交官》（The Diplomat）做了對兩人訪談的紀錄片《米爾斯海默vs.奈伊論中國的崛起》（Mearsheimer vs. Nye on the Rise of
China），忠實地讓閱聽者由他們口中認識到其論述的基礎。
如果美國不會因其它強權的興起走向衰退，它是否會如耶魯大學歷史學家甘迺迪教授（Paul Kennedy）所言，美國國內的經濟成長無法與海外有太多的外交與軍事承諾同步，形成所謂的「帝國過度延伸」（imperial
overstretch），以至於衰退？奈伊以過去幾十年來美國在外交與軍事方面的花費所占GDP的比例，持續下降，而認為美國的衰退並不適用於這個理論。不過，很可惜地是或許因為限於篇幅，奈伊並沒有提供足夠的數據，來證明它的論點。
奈伊是以羅馬帝國衰退出自於內部的問題，來檢視美國是否會步其後塵？他用社會文化的衝突、制度的瓦解、及經濟的停滯，探討美國所面臨的挑戰。儘管美國目前有移民的爭議，但比起過去的麥卡錫主義、民權運動或是反越戰等具分歧性的衝突，強度已有很大的差距，美國社會問題的少女懷孕、離婚率及犯罪率都在下降中，因此社會文化的衝突雖然存在，但不可能造成美國的衰退。即使某些美國人負面看待移民的問題，在奈伊的眼中，他們乃是資產，而美國的開放政策，能夠吸引到世界各地的人才為其服務，只會強化而非弱化美國。
美國國內意識形態極化的黨派政治及所產生的政治僵局（gridlock），讓民眾對政治感到厭煩，兩百多年前通過一個限縮政府權力、強調制衡的憲法，是否能夠讓今天的政府有效率地面對各樣的挑戰，亦不無疑問，而這是奈伊擔憂的部分。不過他引用民調數據顯示，超過九成的民眾仍然表示滿意美國的民主體制。
對一個已開發的國家來說，美國雖然經濟成長已趨和緩，但平均百分之二至百分之三的成長率，絕對不是停滯。此外，根據世界經濟論壇（World Economic
Forum）的報告，美國的經濟競爭力排名全球第三，而讓它名列前茅的原因就是美國的資訊科技。過去許多經濟學家擔心美國過度依賴進口能源，會影響到它的競爭力，但頁岩油開採的科技日新月異，讓美國已成為能源大國，無需再有這項憂慮。因此，無論是從社會文化、政治制度、或是經濟前景來看，這些內部的因素看起來也不會如同當年的羅馬帝國一般，走向衰退。
美國不是走向衰退，但卻必須面臨國際體系中的兩種權力轉移情形，一個是權力重心由西方移向東方，一個是由國家移到非國家行為者。此外，國際權力也較之前要更加的分散（diffuse），但國際議題卻比以往要更加複雜（complex），因此身為這個體系的領導者，美國已不再能夠單獨行事來解決問題，而必須要與更多的國家及非國家行為者合作。雖然它仍是這個體系內最大的國家，但它不是單獨有能力達成目標，而是有能力讓其它國家參與，共同達成目標。
奈伊在本書的結論中表示，與過去霸權依賴殖民地相比，美國的權力建立在它的同盟（alliance）上，殖民地是負債，同盟則是資產。儘管奈伊未作討論，但中國的不結盟是否意味它將無法挑戰美國？在這位哈佛大學教授的評估中，美國在二十一世紀不可能經歷絕對衰退，甚至是相對衰退也不適用。如果接受衰退的說法，反而會導致政策選擇上的錯誤。
奈伊在結論中提出了幾項美國戰略的選擇，包括避免走向孤立主義或是退縮（retrenchment），也要避免極大化的過度承諾（maximalist overcommitment）。美國必須對外交及國防經費是否足夠進行辯論，也要深入檢討是否要介入國外的衝突中。奈伊舉敘利亞內戰為例，認為某種程度的介入可行，但不要入侵或佔領。美國也應接受國際建制（international
regime）的規範，或是有更多的國際參與，才能適當發揮其應有的領導地位。他指出美國想要在南海強化它的外交影響力，但參議院尚未批准聯合國海洋法公約（United Nations Convention on the Law of the Sea），或是美國自身利益無損，卻不願意接受支持將IMF的資源分配由歐洲轉到亞洲。
儘管在南海及IMF的議題上，奈伊都沒有明確指出中國與其息息相關，但不可否認地是由於美國不能有效處理它與崛起中國的關係，迫使中國與美國因南海問題關係緊張，或是因為不滿意IMF而另外籌設亞投行，未來是否還會有類似的矛盾，最終引發兩者兵戎相見，因而撼動現有的國際體系，我們究竟要支持米爾斯海默的說法，還是相信奈伊的分析？
嚴震生
政治大學國際關係研究中心美歐所研究員
