分裂的全球

第1章 新的全球治理挑戰
無濟於事的舉動
從郵政和航空學習
本書大綱
全球治理面臨的新挑戰
金融
流行病
網路安全
變動中的人口遷移風貌
氣候變遷
21世紀的全球問題

第2章 調和全球、全國與地方利益
當地方與全球相衝突時
地方法規
合則立，分則豫
不一致的誘因
我們可以合作嗎？
政治事實
協調人口遷移
透明度和搭便車
正當性和功效
現有的機構
變動中的使命
在問題升高時出面干預
治理風氣
網路安全中心？
全球醫師：WHO
區域參與者
全球協定的墊腳石或障礙？
國家的持續性角色

第3章 重新思考改革：國家、網絡和知識
改革的報酬
沒有商量餘地
重新想像世界：搜尋新的創意方式

第4章 一的力量：個人的角色
軟體背後的硬體
天才解放
科技的可能性
數位民主
轉移中的權力：阿拉伯之春
天災和數位時代
反面
網路身分
全球問題，個人解決方案
從軟性宣傳活動到硬性宣傳活動
虛擬破壞
好網絡與壞網絡
一的力量

第5章 有何對策？
往後何去何從？
全球化危機
協調和搭順風車
全球化：問題所在和解決之道
和金磚五國（BRICS）攜手合作
有什麼該做？
跨政府網絡
公民社會
國際多邊主義
我們需要新的全球機構嗎？
總結

作者序

　　我撰寫這本書的原因是，我相信全球化會逐漸呈現一個自相矛盾的論點：全球化是歷史上最進步的力量，但21世紀最嚴重的危機將因為全球化的成功而出現。除非我們能夠控管這些威脅，否則全球化真的很可能促成它本身的衰敗。加強整合所造成的一連串危機將引發強烈反彈，人民會認為加強整合的風險太高，他們會愈來愈排外、採取保護主義和愛國主義。我們整合的金融和貿易體系，以及能源體系和網際網路等其他網絡，可能會分散成幾個山頭。

　　這種情況會具有災難性，因為它將導致惡性循環，並阻礙全球化提供的機會。和往常一樣，首當其衝的會是窮人，因為全球成長減緩以及偏狹所帶來的重大退縮效應，將使他們的生計和前景受到破壞。

　　這個賭注已經高到不能再高了。除非我們能有效控管與全球化相關的風險，否則它們會壓倒我們。這是我們這個時代的核心挑戰。

　　20世紀的特點是出現至少四次可怕的全球悲劇：兩次殘酷的世界大戰、一次全球流行疾病，以及一次幾乎影響地球上每個人的全球大蕭條。為因應這些和其他危機，聯合國（UN）、布列敦森林體系〔Brett on Woods，包括世界銀行（World Bank）和國際貨幣基金會（IMF）〕及其他國際機構紛紛成立，以確保人類絕不會再面臨相同規模的危機。

　　這些機構有一些成功之處，畢竟，儘管相互競爭的超級強權之間存在著數十年的冷戰緊張關係，我們尚未目睹另一次全球衝突。到2008年為止，當代的經濟衰退還沒有達到經濟大蕭條（Great Depression）所造成的嚴重全球緊縮。關於這一點，IMF和世銀可以邀一些功勞。世界衛生組織（WHO）和其他機構，可能也很自豪自己克服了小兒痲痺症、天花和其他一些破壞性極大的傳染病，並防止一項重大的全球大流行病蔓延，即使連結（connectivity）程度和人口密度愈來愈高。

　　不過，未來不會像過去那樣。我們面臨一系列的新挑戰，其中最大的挑戰是，我們控管全球問題的能力，趕不上問題的複雜性和危險性的成長速度。某些全球機構在20世紀可能有一些成功之處，但現在並不適用。將全球治理的目的做一些調整，以因應新挑戰，是重要和龐大的工作。要為這項革命負責的，不只是全球治理組織本身，還有各國政府。

　　各國意見分歧，無法在共同對策上取得一致的看法，而且首要國家內部對於關鍵的全球議題，既無共識，也沒有領導力。對所有的人而言，始終未能解決下列事項，應該是一項警訊，這些事項包括：2007年開始的金融危機、2012年於巴西里約召開的聯合國永續發展會議（Rio+20）和2011年於南非德班（Durban）召開的聯合國氣候會議在氣候和環境談判上的僵局，以及2001年在卡達首都多哈（Doha）展開並且陷於停滯的「發展回合」（development round）多邊貿易談判。

　　全球治理正處於抉擇關頭，而且顯然無法解決關鍵性全球談判中的僵局。參與談判的國家數目（現在將近200國）、議題的複雜性和其相互關聯性，已經快速增加，即時媒體和其他壓力對政治人物的影響也是如此，這些因素拖延了進展，因此，解決關鍵性全球挑戰的希望就顯得更加遙不可及。我們已經走到岔路口，一定要找到新的解決方案才行。

　　解決全球治理問題，急需進行一場強有力的全國和全球辯論，這需要世界各地一般民眾的參與，因為如果沒有所有人的投入和支持，改革行動必定會失敗。

　　全球結構改變，已經導致挑戰的本質以及解決這種挑戰的可能性出現根本的改變。在本書中，我挑出本世紀的五個關鍵挑戰──氣候變遷、網路安全性、流行疾病、移民和金融──以說明徹底改革全球治理的必要性。我不是指這些是全新的議題，正是這些挑戰的本質徹底改變，以及其影響力的複雜度和潛在嚴重性，將它們界定為21世紀挑戰。

　　聯合國、世衛、IMF、世界貿易組織（WTO），以及其他負責全球治理的機構已經展開改革，只是步調緩慢到讓人難以忍受。目前需要緊急進行集體決策以因應21世紀挑戰，但機構的能力採漸進式發展，兩者的步調愈來愈脫節，使得治理鴻溝日益擴大。

　　本書試著指出以往的結構和現今的問題之間日益擴大的落差，並針對未來可行的解決方案提供觀點。我所說的全球治理，是指尋求控管全球問題的機構和流程，「全球」暗示它們超越了國家和地區的邊界，並且包含許多國家。這項定義掌握了傳統的全球治理結構，包括上述的機構，像是聯合國、世衛、IMF和WTO。「全球」也是指，參與和影響全球治理的不同成員，以及全球議題的管理，包括區域聯盟、單一民族國家、全球層級的公私夥伴關係（private-public partnerships），以及公民社會在全球事務上的參與。

　　我的目標，不是對現有的全球治理協議進行全面性或是進一步的詳盡分析。圖書館裡已有許多書籍是關於尋求管理全球事務的國際組織、條約及協議，本書的主旨並非如此，而是要根據現今的挑戰，提供關於這些組織的全新觀點，並且提出旨在促使人們解決這些挑戰的建議，不論是透過改革這些傳統結構，或是藉由替代方式。

導讀

全球化的兩面刃
湯錦台（系列策畫人、前聯合國審譯、《大航海時代的台灣》暢銷書作者）

　　上世紀末蘇聯的解體，是二次大戰結束以來，本已變幻無常的世界格局所經歷的最大巨變。伴隨而來的是國際戰略關係的重大調整，美國成了單極化世界的主宰者。當時，全世界人民都對今後過上更為安寧美好的生活，充滿了熱切的期待。

　　但是，事與願違，我們的世界並不是更為太平，而是更為動蕩。從蘇聯解體到現在，雖然已經二三十年了，全球的安全局勢卻更趨險惡，我們所居住的亞太地區美中日大國之間的競爭與對峙益發加劇，軍備競賽更甚於以往任何時候；在歐洲，俄美歐之間在上世紀冷戰時期的競爭對抗，又在三強力量交叉的黑海地區復活。更為嚴重的是，整個中東地區，已變成了新的火藥庫，新型邪惡宗教勢力更已發展成為足以挑戰現有國際秩序與規範的巨大破壞力量，一旦失控，世界更無寧日。

　　更有甚者，在各國國家利益考慮的驅使下，事關居住在這個地球上的每一個人的全球事務，例如氣候變遷、環境惡化、網絡安全、金融危機、貧富差距擴大等等，卻得不到應有的重視。二○○八年一場金融危機，危害範圍之廣之大為二次戰後僅見，全球成萬上億升斗小民半生積蓄頓時化為烏有，歐洲有些國家仍在掙扎脫困，但直至今日在世界範圍內，根本尚未形成治理全球金融體系的共識。世界性的網絡安全也是一個典型全球問題，科技先進國家，特別是美國，利用網絡無孔不入的特性，竊取世界上任何國家的政府機密與個人隱私，台灣也不能倖免（至少英國《衛報》的格倫•格林華德（Glenn Greenwald）在其揭發史諾登事件的《政府正在監控你：史諾登揭密》一書中，已指出臺灣駐紐約代表處也曾受到監控）。然而同樣至今為止，也未出現要求建立全球網絡規則的呼籲。

　　這些事實說明，在美國主導的單極世界中，不僅全球安全形勢惡化了，全球性事務的治理也窒礙難行。長久以來，聯合國是治理全球事務的最重要國際機構，但是，在沒有了美蘇兩個集團對峙的世界裡，它的功能與作用照樣得不到良好的發揮，甚至在美國或西歐國家對中東與北非發動的戰爭中遭到徹底的冷落。更遑論世界銀行或國際貨幣基金會，面對世界金融危機，卻一籌莫展。

全球化與全球治理的出現

　　從上世紀八十年代中期起，全球化的概念已逐漸在國際上浮現，原本初衷是要逐漸打破國家間的藩籬，強化國家間人員、物資與文化的交流。中國的加速改革開放與蘇聯的解體，更促使全球化的理念深入各國人心。

　　伴隨著全球化而來的是全球治理倡議的出現，簡要來說，就是希望在沒有了蘇聯的世界新秩序下，各國面對治絲益棼的全球現狀，集體思考應如何共同應對與管好超國家範圍的事務。

　　初期，全球治理的核心理念是建立在普世價值和公民社會組織的基礎之上。一九九五年，由多名國際知名人士組成的全球治理委員會（Commission on Global Governance）提出了一份《天涯若比鄰》（Our Global Neighborhood）的研究報告，綜合闡述了全球治理的理論與實踐，包括聯合國的改革等。此後，在一段時期內，聯合國將之作為重大事項，在內部推動如火如荼的改革，並在全世界範圍內大力推動｢國家善政｣（Good Governance）和｢民主治理｣(Democratic Governance)等理念。但是，由於這項倡議是西方政治家們所提出，尤其是普世價值和公民社會等價值觀，更帶有美歐國家｢和平演變｣非西方世界的濃厚色彩，在發展中國家占有多數的聯合國遭到強烈的抵制。因此，進入二十一世紀後，｢全球治理｣的推動，在聯合國內部已形同名存實亡。

　　然而，在全球範圍內，｢全球治理｣的必要性卻益發突出。作為全球治理象徵的聯合國，一方面，在歷次全球性重大事件中的作為是顯得如此蒼白無力，譬如美國發動的阿富汗和伊拉克戰爭，都缺乏聯合國扮演的協調功能。

　　但另一方面，在面臨人道主義災害，如南蘇丹的難民危機或近期湧入黎巴嫩的敘利亞難民困境，或是像最近爆發的全球性伊波拉疫情危機，又絕對少不了聯合國的人道與物資救援或是緊急干預。在世界還找不出能夠取代聯合國及其相關組織的更佳機構或機制選擇之前，世界各國在面對非單一國家所能應對並予以化解的超國家難題時，也只能是以呼籲強化｢全球治理｣為其唯一訴求。

　　在當前諸多世界性難題中，有些是大而一時難解的，像金融體系的改革、氣候變遷、環境惡化、跨境非法移民和貧富鴻溝等。也有些是新出現的，像一國對另一國的網路監控與破壞，貪腐的國際化，和類似印尼與日本海嘯的海洋災變，甚至是新近才出現的以宗教之名對不同信仰人群的斬首屠殺和集體販賣凌辱婦女等等，所有這些問題都是無可廻避而且是亟待透過政府間的協商與行動來解決的。即使不是全球範圍的問題，從地區利害攸關問題的角度，也應如此。譬如三年前日本福島核災害所引起的動植物變異到底對周邊各國消費者的危害有多大，危害時間多長，都是應當由當事國與周邊國家共同透明處理的。但是，在東亞，並無這樣的協商協調機制存在，而許多美食愛好者，也顯然已不再過問福島海嘯後來自日本東北部的海洋產品是否可以安全享用。

　　正是因為從全球性的宏觀層面有這許多老的難題繼續存在，新難題又不斷產生，所以重新訴諸｢全球治理｣刻不容緩。出生於南非，曾在世界銀行擔任國際發展方面的重要職務且目前主持牛津大學馬丁學院的全球化與發展教授伊恩．高登（Ian Goldin）的新書《分裂的全球》，無疑是針對這一世界現狀提供分析與解決對策的及時著作。

我們所面臨的全球重大問題

　　全書從氣候變遷、網路安全性、流行疾病、移民和金融等五個關鍵領域切入，分析這些領域的現狀與挑戰，使讀者可以一目瞭然，我們的世界除了人們所熟悉的伊拉克戰亂和伊斯蘭共和國之類的局部衝突外，到底還面臨什麼樣的重大問題。對台灣的讀者來說，這些都是一般媒體比較缺乏深度分析，也較少受到關注的議題，但卻是與台灣所處的國際環境息息相關的，左右著台灣未來的經濟發展和生活空間與品質。

　　書中也著重分析了聯合國和世界銀行等國際機構的改革。作者來自南非，對美歐國家把持了六十幾年幾乎一成不變的這些機構，尤其是對世銀和國際貨幣基金會等的評價是中肯的。中國與俄羅斯、巴西等五個金磚國家籌設金磚銀行，另外配合陸上與海上絲綢之路經濟帶的啟動，同時籌設亞洲基礎設施銀行。不難看出，戰後美國利用布列敦森林體系一手建立的國際金融機構如不及時求變，遭到其他新興金融體系的替代是不可避免的。

　　除了現有國際機構的必要改革外，作者也提及國家在全球治理中適度轉變主權概念的問題，將主權觀從具體表達｢來自外國強權外在壓迫的主權｣，轉移到｢針對本身人民利益的主權｣，並舉出聯合國的一些專門機構，如萬國郵政聯盟、國際民航組織和世界氣象組織，數十年來是如何以專業人才組成的跨政府網路，成功實現郵政、民航和氣象等領域的全球治理。它們的卓越成績是有目共睹的。同樣的做法若用實施全球環境或流行病監測，各國在國際專家的指導下，配合行動，應也可以取得同樣的。

　　但同時也不能誇大國際專家網的效用，當前已發展良好的全球金融專業人員網路，並不能防止類似二○○八年金融危機的發生。

全球治理新力量的出現

　　同樣的，作者雖然主張私營部門、個人和公民團體都可以在全球治理中發揮更多的作用，但是也要防範它們在電子網路時代可能產生的巨大破壞。私營部門的管理革命可以帶動公共部門改變它們陳舊的管理體系，然而，私營部門的利益遊說，也往往與全球解決方案背道而馳。例如歐美煤礦利益團體，或是主要穀物、糖和棉花生產商的遊說勢力，是引起經濟災難，和嚴重開倒車的保護主義政策背後的推手，抗拒改變的力量。

　　在網路時代，個人透過網際網路和社交媒體與外在世界連成一氣的力量，已不斷表現出來。但是水可載舟，也可覆舟，台灣的反服貿運動，視觀者的觀察角度而定，既是轉變政府行為的一種巨大衝擊力，也可以是破壞性極強的負面因素。然而，單純地反全球化顯然並不能解決台灣目前的困難。類似的行動是今後各國在推動全球治理時難以預測或預防的，書中舉證了許多實際的事例。

　　這是一個瞬息萬變的世界，即使是與上個世紀最後十年聯合國剛剛提出全球治理倡議的時期相比，短短不到二十年的時間裡，我們生活的這個地球，不論是從資訊的爆炸性增長，到不同社群間名目繁多的巨量資訊流通與理念交流、不同信仰與膚色人種的全球性流動、或是資金與商品的迅速跨境轉移等，都已經完全不可同日而語，使全球治理的複雜性，更不知增多了多少倍。《分裂的全球》以高度的使命感和極為專業的視角，將全世界每一個國家及其居民都廻避不了的重大問題，再度拉回了人們的視野。

　　台灣由於所處的特殊環境，已經與這個世界脫節了太久，但是作為這個地球村的一份子，就不能不感受到這些問題的存在。希望讀者們能夠從閱讀本書，加深對周邊大世界的瞭解，並進而成為共同治理好我們的地球的一員。