德國聯邦制的演變(1949—2009)

序 言
一、聯邦制及德國聯邦制的基本特征
二、研究戰後德國聯邦制演變的理論和現實意義
三、國內關于德國聯邦制研究的現狀
四、戰後德國聯邦制發展的幾個階段
五、研究方法
六、章節安排
第1章 從神聖羅馬帝國到第三帝國——德國聯邦制的歷史起源和發展
一、德國聯邦制的源起
二、1848年《聖保羅教堂憲法》——現代德意志聯邦制國家的藍圖
三、1871年帝國——德國第一個現代聯邦制國家
四、魏瑪共和國的聯邦制——分權的單一制
五、聯邦制的覆滅——第三帝國
第2章 聯邦德國的誕生(1945-1949)
一、盟軍對德國重建的設想和做法
二、西佔區的基本狀況
……
第3章 德國聯邦制的起點
第4章 聯邦制度國家的單一化（1949-1969）
第5章 新合作聯邦制和政治糾纏體制
第6章 兩德統一的挑戰
第7章 歐洲一體化的挑戰
第8章 改革、改革、再改革

一、聯邦制及德國聯邦制的基本特征

作為國家組織的一種結構性原則，聯邦制是一個由來已久的政治學概念。從不同的視角觀察，人們能發現聯邦制國家在不同方面的一些共同特征。譬如，從憲政角度看，在所有聯邦制國家中，聯邦及其成員都擁有立法、行政和司法三種國家權力，並且這些權力受到憲法保護，任何一方都不能單方面改變；從制度和功能的角度看，在聯邦制下，國家權力被完全分配給聯邦和州（省），因此，這兩個層級的政府能夠對其管轄領域的事務擁有最終的決定權（Riker，1975︰101）；而從社會哲學的角度看，聯邦制是一種以自主的、非集中的領土單位的自願聯盟為基礎的社會制度（輔助性原則）。

不過，作為一種與單一制相對照的國家結構形式或政體組織形式，現實世界中各國的聯邦制大體都具備這樣一些特征︰國家都被劃分為領土單位；在聯邦與成員國間分配立法、行政和司法權，後者享有相當程度的自治；兩級政府都具備決定性的國家結構成分（如憲法、議會、政府、法院、警察等），它們的存在受到憲法保護，任何一方都不能單方面改變；成員國在聯邦議院中得到代表，參與聯邦決策；在談判和保護少數的基礎上解決爭端；聯邦法院裁決兩個國家層級的組織糾紛（Bathe，1997︰7）。

盡管現實世界中的聯邦制國家都具備上述特征，但各國由于聯邦與成員國具體職能劃分的不同規定和實踐，又表現出不同的特色。在美國、加拿大和澳大利亞等國，憲法按照政策領域列舉了聯邦和各州（省）的權力，它們在這些領域內制定和執行自己的法律。被認為是政府最重要的權力資源的稅收由聯邦和成員國共管和分管，各成員國自己制定稅率。在這種分權模式中，權力的制衡通過聯邦和州分管不同的政策領域得以實現。聯邦與各州（省）的兩套政府體制相對獨立，功能健全。此外，在這些聯邦制國家中，各成員國都通過代表它們的民選代表組成的第二院（所謂參議院模式）參與聯邦的立法。由于聯邦與成員國權力的相對分立，這種類型的聯邦制被學者稱為“國家之間的聯邦制” （interstate federalism），或“分立聯邦制”（dual federalism），又或“並行聯邦制”（coordinate feder－alism）（Wheare，1964）。這種聯邦制強調的是聯邦和州的分治，原因在于組成這些聯邦的成員國長期各自為政的自治傳統以及建立聯邦制時整合的目標更傾向保持各成員國的多樣性。

與美國、加拿大和澳大利亞等分立的聯邦制或國家之間的聯邦制不同，德國的聯邦制別具一格，被稱為“復合聯邦制” （Verbund－faderalismus）或“國家之內的聯邦制”（intrastate Federalism）。其特征在于︰形式上，憲法同樣按照政策領域列舉了聯邦與成員國在各個政策領域中的權力，但二者在立法和執行上的權重卻有明顯的不同。立法權主要集中于聯邦，各州只在少數的幾個政策領域擁有立法權；但在法律的執行或行政管理方面，聯邦制定的法律大部分由各州執行，後者在執行中擁有極大的自由，前者一般只能監督，而不能干預。在財政和稅收方面，聯邦和各州組成稅收聯盟，稅收立法和稅收收人的分配由聯邦立法決定，它們實行同樣的稅率，通過縱向或橫向的財政轉移實現財政平衡，而承擔行政責任的州（和縣鎮）對大部分支出擁有決定權。此外，各州派遣政府代表通過聯邦上院（Bundesrat）（所謂聯邦上院模式）廣泛參與聯邦立法，對聯邦重要法案擁有否決權。從這個角度，學者們稱之為“參與聯邦制” （Beteiligungs-ftideralismus）。這種分權實質上是根據權力的功能（立法、執行）進行的，它類似于國家各個職能部門之間橫向的權力劃分（三權分立）。對于大部分內政領域政策的制定和執行，聯邦和州分擔了不同的權力，從而相互制約。德國聯邦與各州高度的政治糾纏（Politik-verflechtung）（Scharf，Reis–sert and Schnabel，1976）就是這種相互制約的突出表現。顯然，這種體制強調的是聯邦與成員國的共治，強調的是雙方的相互制約、相互依存與合作。

德國聯邦制的這種獨特模式反映了對“共治和自治的結合” （Elaza，1994︰181）的另一種側重，反映了建立聯邦制時的國情和對分權功能的特定要求。

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