邁向進步效能的政府：組織改造紀實

朱立倫 序
韓國瑜 序
自序

第一章 緣起
一、組織概念及意涵
二、組織改造的潮流
三、我國組改的經過

第二章 為組織改造打地基立樑柱-中央行政機關組織基準法的修正
一、修法的環境背景
(一)鬆綁機關總量管制
(二)創設多元化組織設計
(三)兼顧中央與地方組織設計及人員交流
(四)提供行政院組織改造作業之法律依據
(五)維護行政院所屬員工權益，善用人力資源
(六)達成組織及人力資源精實目標，節省行政成本
二、修法的主要過程
(一)組織基準法的修正重點
(二)基準法第2條條文修正經過
(三)基準法第3條條文修正經過
三、修法的成果展現
(一)基準法第2條條文
(二)基準法第3條條文
(三)基準法第29條條文
(四)基準法第31條條文

第三章 量身訂製政府的規模-中央政府機關總員額法的制定
一、總員額法的立法背景.
二、總員額法的立法重點
(一)五院均予納入適用，完全監督政府用人
(二)務實訂定總量上限，合理區分員額類別
(三)尊重立法監督權責，核實檢討精簡員額
(四)增進員額調配彈性，提升人力運用效能
三、總員額法的立法過程
四、總員額法的立法結果
(一)主要增加員額原因
(二)主要減列員額原因
五、總員額法的個案探討—過勞?流浪?警察缺額大

第四章 政府組織改造的核心與過渡時期銜接-行政院組織法的修正與暫行條例的制定
一、立（修）法背景
(一)行政院組織法修正的必要性
(二)行政院功能業務與組織調整暫行條例立法的必要性
二、行政院組織法修法經過－行政院組織大翻修攸關組織改造成敗
(一)打造前瞻的政府部會—科技與海洋
(二)科技人的心聲，呂學樟聽到了！
(三)當大陸都超過了我們，你還能不急嗎？
(四)缺乏願景、魄力的行政院改造案
(五)跟上全球化的腳步，性別平等的推廣
(六)效能的提升與程序的簡化，應一併配合進行
三、行政院功能業務與組織調整暫行條例的立法過程
四、行政院組織法修法結果
(一)增強「傳統8部」核心職能
(二)新興業務，新增6部
(三)8部「2會」 成為14部「8會」
(四)國軍退除役官兵輔導委員會留下的理由
(五)行政院組織法修法要旨
五、行政院功能業務與組織調整暫行條例的立法結果
(一)行政院功能業務與組織調整暫行條例的立法要旨
(二)行政院功能業務與組織調整暫行條例第21條的修法要旨
六、行政院組織改造的個案探討－蔡政府組織亂造令人憂慮
(一)蔡政府組織亂造—黨產會、促轉會
(二)提高稻米收購價格，農民有無實質受益
(三)農田水利處不宜變為三級機關轄下之一組

第五章 政府機關的法規鬆綁-行政法人化
一、行政法人法的立法背景
(一)行政法人的起源概念
(二)支持行政法人的建制與建議
(三)各機關改制行政法人的接受度？
(四)視各機關的執掌及業務性質，來看是否適合改制行政法人
(五)改制成法人，其自籌財源能力？營運成長能力？效益有那些？
成本有哪些？
(六)法律和制度條件，對於改制的影響為何？
(七)機關改制行政法人的優越面及限制面？及其可行性？
(八)行政院函送「行政法人法草案」之立法理由
二、行政法人法的立法過程
(一)國會監督機制的必要性
(二)母法未過子法先行雖沒違法但是不宜—以中正文化中心為例
(三)國會直接監督機制的加入
(四)行政院函送「行政法人法草案」之立法經過
三、行政法人法的立法結果
(一)立法要旨
(二)立法成果

第六章 結語-進步效能政府的永續發展建言
一、改造策略與關鍵五法
二、組織改造與文官興革
(一)組織改造與文官改革相輔相成
(二)公務員績效與提升政府競爭力
(三)年金改革應改革基金績效 而非拿軍公教年金開刀
(四)Ｅ化政府也是組織改造的一環
三、問題檢討與當前困境
四、政府永續發展之建言

附錄一 五法條文
一、中央行政機關組織基準法修正條文
二、中央政府機關總員額法
三、行政院組織法
四、行政院功能業務與組織調整暫行條例
五、行政法人法

附錄二
組織改造行政院二級機關14部之組織法條文
一、「內政部」：內政部組織法修正草案條文
二、「交通部及建設部」：交通及建設部組織法草案
三、「經濟部及能源部」：經濟及能源部組織法草案
四、「農業部」：農業部組織法草案
五、「環境資源部」：環境資源部組織法草案
六、「外交部」：外交部組織法
七、「國防部」：國防部組織法
八、「財政部」：財政部組織法
九、「教育部」：教育部組織法
十、「法務部」：法務部組織法
十一、「文化部」：文化部組織法
十二、「衛生福利部」：衛生福利部組織法
十三、「勞動部」：勞動部組織法
十四、「科技部」：科技部組織法

組織改造行政院二級機關8會之組織法條文
一、「僑務委員會」：僑務委員會組織法
二、「國軍退除役官兵輔導委員會」：國軍退除役官兵輔導委員會組織法
三、「大陸委員會」：大陸委員會組織法
四、「原住民族委員會」：原住民族委員會組織法
五、「客家委員會」：客家委員會組織法
六、「金融監督管理委員會」：金融監督管理委員會組織法
七、「國家發展委員會」：國家發展委員會組織法
八、「海洋委員會」：海洋委員會組織法

組織改造行政院相當中央二級４獨立機關之組織法條文
一、「中央選舉委員會」：中央選舉委員會組織法
二、「公平交易委員會」：公平交易委員會組織法
三、「國家通訊傳播委員會」：國家通訊傳播委員會組織法
四、「國家運輸安全調查委員會」：國家運輸安全調查委員會組織法

組織改造行政院所屬1行之組織法條文
◎「中央銀行」：中央銀行法

組織改造行政院所屬1院之組織法條文
◎「國立故宮博物院」：國立故宮博物院組織法

組織改造行政院所屬2總處之組織法條文
一、「行政院人事行政總處」：行政院人事行政總處組織法
二、「行政院主計總處」：行政院主計總處組織法

 

朱立倫 序

我們需要什麼樣的政府？

　　從管理學院跨入政界二十多年來，我持續思考這個問題。有些原則很清楚；例如我們拒絕集權專制，要一個遵循民主的政府。有些選擇卻存在兩難；例如多數民眾希望政府提供更全面的照顧，卻不願意養一個臃腫的大政府。

　　在更務實的層面，我們更持續面對「如何設計政府組織，如何調整法令，才能回應時代變遷」的挑戰——如何能兼顧專業分工與跨部會整合？如何能建立穩定規範，卻保有速度與彈性？如何能要求紀律，卻同時鼓勵創新？

　　中華民國開國之初，建國先賢們擘畫的是一個全方面的「大政府」。直到1980年代，我們受到新自由主義（neoliberalism）思潮衝擊，目睹彼時英美兩強精簡公部門的努力，才開啟政府組織精簡化的改造工程。

　　這條路走來格外艱辛，從1987年開始研議，歷經了兩度政黨輪替，十六位行政院長，才在2010 年初三讀通過包括《行政院組織法》修正案、《中央行政機關組織基準法》修正案、《中央政府機關總員額法》與《行政院功能業務與組織調整暫行條例》四項法案。2011年四月，更通過《行政法人法》，在政府組織改革的法規工程上，拼上一塊關鍵拼圖。

　　2010年四法通過時，我恰好擔任行政院副院長，經常與時任國會國民黨團書記長的呂學樟委員交換意見，協調化解行政、立法兩院的歧見，並敦促黨籍立委支持政府組織改造法案。推動法案的阻力著實不小；幸而在當時馬總統、吳副總統，與朝野立委的共同努力之下，能順利完成此一跨時代的法制工程。回顧那段過程，長年在司法與法制委員會耕耘，並多次連任召委的學樟兄，扮演關鍵角色。

　　吾輩有幸，近來學樟兄提筆梳理那段改革青史，替「政府組織改革基礎五法」的背景脈絡，立法邏輯，牽涉的爭議折衝，留下第一手見證。鑑往知來，本書不只是留下一份歷史紀錄，更能為未來的改革者，指引來途與方向。

　　在本書出版前夕，立倫很榮幸可以先拜讀本書書稿，除表敬佩，也樂為之序。

韓國瑜 序

　　組織是人的結合，政府組織是國家最重要的基礎；如果沒有政府組織，國家將不成為國家，人民也將無所適從。職是，有識之士莫不重視政府組成及其職掌功能的發揮。

　　晚進世界興起一股新政府運動的潮流，各民主先進國家均希冀將政府組織打造成具有競爭力的企業型政府。我國自民國85年蕭萬長擔任行政院院長後，亦極力推動政府再造工程，歷經三度政黨輪替，行政院及所屬部會的組織精簡調整工作，大致告一段落，足堪告慰；不過卻仍有少數部會因為本位主義、私心作祟或其他因素，最後一哩路尚未走通，亦不免有所遺憾！

　　「莫忘世上苦人多」，「臺灣安全，人民有錢」，始終是國瑜從政以來的堅定信念。如何讓臺灣更為安全，人民更為有錢，除取決於領導者的智慧外，政府組織效能與競爭力的高低，亦具有關鍵性的影響力；政府再造工程的重要性可想而知。然而在區域選出的立法委員中，願意投注大量心力，長時間專注於組織改造法案的推動，卻是鳳毛麟角，極其稀有。

　　學樟兄是中國國民黨極為優秀的同志，也是新竹地區頗有好評的民意代表，歷任新竹市議員、國大代表，以及四屆立法委員，服務民眾極為認真周到，議事問政頗為專業用心。在他長達14年的立法委員任期中，對於組改法案的推動，可謂貢獻良多，識者無不讚揚肯定。他現任本黨中央常務委員及新竹市黨部主任委員，出錢出力，用心耕耘，繼續本其法政專業與寶貴經驗，為本黨同志服務，國瑜要藉此機會特別表達敬佩與感謝之意！

　　國瑜在任職高雄市長及臺北農產公司總經理之前，曾經擔任臺北縣議員及立法委員，經歷背景與學樟兄相似。雖然無緣在立法院共事，但對於他的為人處事與專業問政，卻是久仰不已！欣見學樟兄本其專業與親身經驗，將最重要的組織改造五法，分就其背景、過程與結果予以探討，讓我輩得以瞭解組改工作之艱辛，國瑜深受其專業與用心之感動，在本書出版前有幸先閱讀其書稿，益發感佩，故願為之序！

自序

　　國家要邁向進步的政府，就必須有效率及效能地為民眾服務。在進入AI工業4.0的現代社會，政府如果不能即時地反應民眾需求，將失去民眾的信任!尤其，龐大的國家機器要運作，強化行政效能的首要前提及基礎，一定要仰賴適度合宜的政府組織架構，人員及法規制度有效的安排與建構。

　　學樟早年在英國求學期間，所學習的是人力資源管理，而那段時間也剛好目睹了英國所進行的一連串政府組織改革計畫，在改革後政府效能提升，進而帶給人民煥然一新的感受，正是我們應該學習的目標。17年前，學樟踏進立法院，就注意到政府的組織效能不高，服務品質欠佳，非常的不便民，心想有些事「現在不做，明天就會後悔」；復自1980年代以來，世界各先進國家就如火如荼開始進行由「大政府」趨向「小而能」政府的寧靜革命；對於臺灣而言，要和國際接軌，自然不能置身在這股改革潮流之外。

　　為了全面提升政府效率與國家競爭力，學樟在立法院服務期間就積極投入推動政府組織改造，不但領銜提案，更主導政府組織改造的各項法案審查工作，且多次向時任總統的馬英九先生報告立法期程及預期之立法效益，並在立法院召開多次公聽會與座談會，廣納各界意見；在擔任國民黨黨團書記長期間也參與協商，貫徹推動組織再造及改革的決心。期盼政府組織可以精簡，行政程序可以簡化，效能可以提升，公務員的服務品質可以更好，政府能以更便捷、更親民的方式來為老百姓服務；讓整體的國家競爭力，可以在世界上與其他先進國家，一較高下。

　　但是，在啟動組織改造的工程期間，波折很多，中間遭遇到八八風災、新流感、美國牛肉進口事件，再加上縣市長選舉，焦點似乎都轉移到其他突發的重大事件上，導致這重要政府改造工程受到波及而一再延宕。從民國77年即開始規劃的政府組織改造，過去23年遲遲無法完成的政府組織改造工程，在當時確實是個改革的契機。雖然過程風波不斷，但在朝野政黨的馬拉松式協商後，總算在民國99年1月12日立法院第七屆第四會期最後一天的最後一刻，深夜12時前完成三讀，通過「中央行政機關組織基準法」、「行政院組織法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」與「中央政府機關總員額法」等組織改造四法，並由總統於99年2月3日公布。確認未來行政院下設14部、8會、3獨立機關、1行、1院及2總處，由現有37個部會精簡成29個機關；而在學樟的堅持下，更創設了「科技部」，負責國家科技政策的統合規劃與研擬，自有助於臺灣未來科技的發展。之後又陸續通過了「行政法人法」，及相關部會的組織法案，達成了過去23年都無法完成的不可能任務。而完成這組織改造關鍵的五法工程，可說是為政府組織改造奠定了一個重要的里程碑。

　　在政府組織改造基礎的五法通過後，2010年的瑞士洛桑管理學院（IMD）公布的世界競爭力年鑑中，臺灣在全球的排名，已從2009年的23名進步到2011年的第6名；其中的政府效能項目大幅進步。可見政府組織改造的明顯成效！

　　學樟一直想將親身參與的政府組織改造工程記錄下來，然因為民服務及監督問政工作忙碌不已，在奠定政府組織改造重大工程5法完成後的今天，終於化為具體行動。而政府組織改造的工程相當龐大及繁瑣，涉及的層面也非常地廣泛，本書除論述組織改造的緣起，及成果與檢討外，僅就學樟實際參與及推動政府組織改造的關鍵五法，即：「中央行政機關組織基準法」、「行政院組織法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」、「中央政府機關總員額法」及「行政法人法」之立法歷程，加以回顧與闡述。主要在真實紀錄關鍵五法通過的過程與轉折，其中也有部分立法策略及故事。因組織改造之法律皆略顯艱澀，學樟也努力用淺顯易懂的比喻及舉例，儘量讓讀者容易閱讀及入手。

　　謹將本書獻給曾經參與政府組織改造過程的人員，不論是朝野政黨的政府官員、立法委員、專家學者及各機關公務人員，甚至是國會助理，由於大家的努力，才得以讓政府朝進步的方向邁進。而本書的編撰完成，也要感謝曾任立法院司法及法制委員會主任秘書的劉昊洲先生、曾任立法院人事處處長現任參事的曾明發先生，及曾任學樟國會辦公室主任的楊凱証先生，還有輔大新聞系的徐湘芸小姐。由於你們的協助，本書才得以順利出版。對於在忙碌的競選過程中特別題序的總統候選人韓國瑜先生，以及在輔選行程滿檔中題序的前新北市長朱立倫先生，讓本書得以增加光采，也要特別致上最大的謝意!

　　「鑑往知來，溫故知新」，政府組織何其龐大，即使現在政府組織改造已完成近八成，但仍有5個部會尚未完成組織法的修法，也有因應AI互聯網時代的政府E化等事務改造，仍待努力；而因政黨輪替，導致部分組織改造事務未能持續積極推動，甚至停擺，實感遺憾!本書期盼藉由過去組織改造的經驗與成果檢視，對於未來政府繼續邁向進步與效能，可以有所助益。而政府組織仍需要不斷地檢討、精進，才能讓民眾持續感受到便捷、快速及貼心的服務，也讓臺灣的競爭力可以一直向上提升。