政策變遷與學習︰一種倡議聯盟途徑

第1章 公共政策過程研究
教科書方法及其局限
研究政策過程的替代方法
本書結構的介紹
第一部分 倡儀聯盟框架
第2章 十年乃至數十年間的政策變遷
框架概述
影響予系統政策變遷的外部因素
政策子系統︰內部結構
聯盟學習及外部干擾
結論
第3章 以政策為導向的學習
以政策為導向的學習
帶有傾向性地應用分析及以政策為導向的學習
一種沒想
以政策為導向的學習跨越不同聯盟信念體系的條件
結論
第二部分 政策變遷與政策學習的定性案例研究
第4章 用倡議聯盟方法分析加拿大的教育政策變遷方法論
安大略省教育政策子系統的穩定變量
1867年以來安大略省法語人口教育政策的變遷
政策變遷的倡議聯盟方法
結論
第5章 彼此競爭的倡議聯盟、政策演進與放松航空管制
放松航空管制年表
政策倡議聯盟，航空管制政策和放松規制
以政府為導向的學習、外部條件和航空放松管制
結論
第6章 加利福尼亞州的水利政策︰認知兩極化政策子系統的政策變遷分析
科學革命與政策學習之間的關系︰倡議聯盟框架與庫恩理論的比較
加州水利政策決策子系統
加州水利政治的變遷︰1966—1974
制度困境時代的政策學習
結論
第7章 聯邦通訊政策的變遷︰行業建議團體的作用
政策變遷與政策學習
機構權力局限
技術標準和公共政策
廣播電視標準設定
總結
第三部分 政策變遷的定量分析
第8章 海上能源政治︰對倡議聯盟框架的經驗測試
美國外大陸架政策子系統
政策倡議聯盟與代理人行為
方法和數據
外大陸架石油與天然氣勘探開采租約政策子系統的特點
外大陸架石油與天然氣勘探開采租約政策子系統中公共機構
立場轉變的基礎
結論
第9章 從模糊的共識到明確區分的不同聯盟︰1964年至1985年塔霍湖的環境政策
塔霍湖環境政策
方法和數據庫
數據分析及其結果
結論
附錄A︰听證
附錄B︰量度
第四部分 結論
第10章 聯盟框架︰測評、修正，以及對學者和實踐工作者的啟示
倡議聯盟框架︰評估
框架中的指導性工具
對學者和實踐工作者的啟示
方法論附錄︰通過對公開文件進行內容分析測量精英信念的縱向變化
有關精英信念的現有研究
精英信念的內容分析
結論
參考文獻

隨著我國政策科學的發展，國內學者已經不再局限于引進、介紹國外政策科學的基礎理論與方法，而日益關注國外學者對于公共政策及其分析方法的深入研究。公共政策分析的從業者們所運用的理論以及測試理論的方法正經歷著巨大的變化和發展。《政策分析師的世界︰理性、價值觀念和政治（第3版）》和《政策變遷與學習︰一種倡議聯盟途徑》就是視角獨特且比較具有代表性的關于公共政策分析的著作。其中，《政策分析師的世界︰理性、價值觀念和政治》（第3版）探討了…直以來政策科學領域從未系統討論過的議題，而《政策變遷與學習︰一種倡議聯盟途徑》則是對當代政策過程分析的主導理論 政策階段論——進行了批評，提出並修正了政策過程的倡議聯盟框架理論，並把倡議聯盟框架應用于各種政策實踐領域，認為倡議聯盟框架優于政策階段論。下面分別對其進行介紹。

近些年來，雖然公共政策分析方法和技術不斷得到細化和發展，但是卻很難列現實公共政策制定提供智力支持和具體指導。正如羅伯特‧海涅曼等教授在《政策分析師的世界》所述，“盡管復雜調查分析方法不斷發展，政策分析仍然沒有對政策制定者產生重大的實質性影響。政策分析人員仍然遠離決策的權力中心……政策分析師必須明白，他們既處在又屬于特定的政治世界中，為了使政策效用最大化，他們必須承認那個政治世界的種種特性”。作者認為，政策分析師的不幸在于，他對于問題投入了大量的時間與努力，政策過程也許會輕易地拆開最緊要的位置，甚至更為糟糕的是把它們簡單地忽略掉。委托人的利益、部門的敵對、國會的暗斗，以及外部的政治考慮是影響產生合理的建議與結果的幾個關鍵因素。

《政策分析師的世界》探討了政策分析所處的制度環境和文化環境，對政策分析從業人員必須理解的艱難、復雜的環境進行了考察，試圖為研究政策制定過程的學者和未來的決策者（政策分析師、行政管理人員、立法人員、法官）提供一種把握政策分析所處環境的多種維度的遠景透視。總的來說，本書有兩個主要目的︰（1）通過考察政策分析中的規範假定，對政策過程中的政策分析做出更具現實意義的理解；（2）解釋並闡明政治過程中的基本要素；如果政策分析師期望他們的分析具有影響力就必須研究政治過程。至少，通過激發政策分析師認識到數字背後的價值觀，以及這些價值觀如何對政策分析和政策過程的結果產生了決定性影響，使政策分析成為一個更加自覺的過程。

《政策分析師的世界》一書共有八章，作者首先考察了理性社會分析典範的美國文化根基，接著，通過重要的但是卻經常未被闡明的關于政策分析方法的假設，並從政策分析分法與決策的關系的角度，討論了政策分析的一些重要方法。其次，分析了關于美國主導價值觀的歷史發展及其目前的矛盾特征，並系統分析了政策分析中的種種道德困境。然後，通過考察全體選民的最新趨勢，作者證明了規範的重要性及其對政治行為的影響。接下來自然是關于為了提出政策建議而將決策機構獨立的問題。本書將法院單獨列為一章，因為在對政策分析和政策問題的回應方面，法院與由選舉而產生的機構有著重大差異。最後，作者提出了政策過程體制改革的建議，和當前關于如何使政策分析在政策過程更加有效、政策分析人員如何將規範分析納入到他們的研究中的嘗試性建議。

值得強調的是，在該書中，作者詳細分析了政策分析師的研究在政策過程中的運用中非常有限的六個原因︰首先，決策者經常面臨信息超載的局面。尤其是在考慮非常有爭議的議題時，國會議員、行政管理人員，甚至還有法官，都被來自許多反對呼聲的研究和建議包圍了。結果是顯而易見的，即所有信息的說服力都降低了。最終，決策者依賴那些不太理性但是卻更舒適而且令個人滿意的方式來得出解決方案。第二，將分析首先用于強化支持那些已經確定的選擇方案，這看起來是政治現實的一個普遍特征。第三，研究的政治化。政府機構的分析可能遭到受雇于利益集團和其他政治參與者的對立研究人員的反對。這導致人們將研究看做是可以用來買賣的沒有任何內在價值的商品。這很容易導致對“科學的”結果的有用性的嘲諷挖苦。第四，明顯的政治性︰政策分析師經常缺乏獨立的權力基礎或者政治智慧。許多時候，為了產生影響，分析師不得不與擁有權力的委托人聯系在一起。在一些領域持續出現的部分幼稚的分析，可能源自許多分析師的普遍的經濟學背景。如果缺乏對行政或者政治過程的足夠的關注，就會促成對問題的狹窄的純粹技術性分析，這是前面所述的分析師充當技術專家角色的研究方法的特征。然而，清楚的是，當選官員除了考慮技術的有效性和效率之外，還必須考慮許多其他因素，例如，政策對投票人的吸引力，以及決策對于個人職業目標的啟示。另外一個被政策制定者認真考慮（而被一些分析師輕視）的因素是公平，因為公眾認為公平是一個重要的政策評價標準。第五，政策分析師可能對某個特定的政策提供有用的信息，然而，卻幾乎沒有對應該怎樣執行政策提供什麼指導。與現在相比，政策分析師應該將執行問題放在更高的優先地位上，例如，如何能夠最好地執行和管理政策計劃。對“如何做的問題”的更具體的考慮能夠增加政策分析的工具性作用。這表明了政策分析師將其分析和分析所處的寬廣的政策過程更緊密地結合起來的重要性。最後，政策過程中參與者——從政策分析師到政策制定者再到社會公眾——價值觀的重要性。對政策分析師最大限度地發揮他或她作為顧問的角色來說，必須充分認識這個基本的但是卻經常被忽視的現實。理性科學的分析能夠有助于認識社會生活，但是它既不能取代也不能完全解釋其規範性的核心。

政策科學的創始人拉斯韋爾曾經概括了政策科學的特征，認為政策科學的哲學基礎建立在理性實證主義之上，而且政策科學是一門必須和政府官員共同研究的學問。學者們非常需要了解政府官員對政策的認識和所掌握的數據，政府官員則需要關于政策的理論知識作為決策參考和依據。當然，“必須保持政策分析師的方法和政治家、官僚或者法官的方法之間的異位，因為這兩種方法源于根本不同的前提，也經常是要獲得不同的目標。為了建設性地處理這個二分法，成功影響政治決策的政策分析師會將技術技巧與所要解決的問題的政治環境和規範性標準結合起來”。可見，在進行政策分析時，必須考慮除理性以外的其他因素，尤其是價值觀和政治因素，唯有如此，才能充分發揮政策分析師的作用，更好地為公共政策制定提供智力支持和決策依據。

保羅‧薩巴蒂爾等教授的《政策變遷與學習︰一種倡議聯盟途徑》一書主要介紹政策過程理論，為了更好地實現“理解政策過程”這一目標，他們主要從兩個角度出發來進行分析︰一是科學哲學的角度，二是歷史學的角度。在本書中，各位作者清楚地介紹了運用倡議聯盟框架進行政策分析的方法，並把這一方法應用于各種公共政策問題和領域。在考察教育、放松航空管制、通訊、能源和環境的案例過程中，薩巴蒂爾和詹金斯史密斯充分說明和應用了倡議聯盟框架，並著眼于未來的研究和分析，對這一方法進行了重大修改。本書為學生們提供了一本說明理論如何解釋政策世界的教科書，也為學者和決策者介紹了倡議聯盟框架的最新發展，揭示了這一方法的潛力，這一方法解釋了傳統的政策分析階段模型（議程設定、政策形成、政策實施）未能解釋的很多因素。

在《政策變遷與學習> -書中，作者認為，當代政策過程分析的主導理論，即瓊斯（Jones．1977）、安德森（Anderson，1979）和很多其他學者主張的政策階段論，在邏輯上和經驗上存在嚴重缺陷。政策階段分析模型在很大程度上都源自拉斯維爾和伊斯頓的理論，它明確區分了確定問題、設置議程、選定方案、實施政策和評估政策等不同的政策階段。學者們十分歡迎這種對政策進行階段分析的方法，因為它與政策科學自認為不錯的理性方法十分契合。官僚們也認為這種階段分析模型很有吸引力，這種理論對政府行政機關和立法機關的工作做了明確劃分，因而使官僚結構在代表制體系中的角色地位得到合法化。對于政策制定者而言，政策階段分析模型說明了政策過程與民主理論的一致性。根據這一模型，政策制定者從社會廣泛吸取建議，制定政策，然後把制定的政策交給其他政府部門加以實施。

總體而言，政策的階段分析模型在20世紀70年代和80年代早期發揮了一定作用，雖然對政策進行階段分析的探索在概念上有優勢．並被廣泛接受，但是這種理論已經過時，如果把它作為研究和教學的基礎，這種階段分析法存在嚴重局限，需要被其他理論所替代，或者進行全面修正。作者指出，晟有潛力的替代理論將試圖把研究政策過程政治學的理論和運用政策分析的理論加以綜合。作為一種替代性理論，作者提出了倡議聯盟框架，並把倡議聯盟框架應用于各種政策實踐領域，最後對倡議聯盟框架進行了修正，認為倡議聯盟框架優于政策階段論。

政策過程的倡議聯盟框架，把政策知識應用的主要研究成果——特別是政策分析的啟發性作用，以及政策分析在政策倡議中的應用——綜合到公共政策制定這一更加宏大的理論中（Sabatier and Jenkins-Smith，1988）。根據倡議聯盟框架，政策隨著時間推移而發生變化，是三種過程共同作用的結果。第一種過程是在政策子系統中，各個相互競爭的倡議聯盟之間的互動。一個政策倡議聯盟由來自各個政府層級的公共機構和私營機構的人員組成，他們擁有共同的基本信念（包括政策目標及其因果關系，以及其他相關理念），試圖通過干預規則、預算、政府機構的人事安排，最終達成政策目標。第二種過程是指社會經濟環境下影響政策子系統的外部變化、在整個政策系統佔據主導地位的倡議聯盟，以及其他政策子系統的產出給競爭聯盟帶來的機會和障礙。第三個過程指的是穩定的系統要素——比如社會結構和憲法原則——對各個政策子系統產生的約束，以及對其資源狀況產生的影響。

倡議聯盟框架假定，如果對信念體系和公共政策進行分析，就能區分“核心”元素和“次要”的元素。政策倡議聯盟圍繞對核心元素的共同信念而建立起來；我們假設這些共同信念在十年乃至數十年間是相對穩定的，因此聯盟的構成在同樣的時間段內也是相對穩定的。政策倡議聯盟試圖學習整個機制運行的情況、各種政府干預的影響，希望通過努力實現他們的政策目標。但是，因為聯盟對改變核心信念的抵制，這種“以政策為導向的學習”通常局限于信念體系中較為次要的方面。只有當一個聯盟取代另一個聯盟佔據主導地位的時候，有關公共政策的核心信念才會發生改變，這種情況主要源于系統外因素的改變。

《政策變遷與學習》一書共有四大部分，分為十章，可以概括為理論闡述和案例分析兩大內容。前三章是關于倡議聯盟框架以及“以政策為導向的學習”的介紹。第4章至第9章是具體的案例分析，其中第4至第7章是定性分析，第8章、第9章是定量分析。第10章總結全書，分析了倡議聯盟框架的優點和局限性，提出了一些修改建議，並討論了學者和實踐工作者對這一研究框架的應用情況。需要強調的是，該書作者選擇案例主要考慮了兩個標準︰第一，盡量使案例能涵蓋大範圍的政策領域和政府權限。這些案例涵蓋了六個不同的政策領域︰中等教育、航空管制、供水、電視業管制、能源生產和土地使用。與此同時，這些案例涵蓋了幾個政治體系︰其中三個案例是有關美國聯邦政府的，兩個案例涉及美國州政府層級以下的政府，一個案例涉及加拿大。第二，由對政策領域有深入研究的學者（包括對倡議聯盟框架持批評態度的學者）來撰寫這些案例。

由于公共政策學與政治學、公共管理學關系極為密切，大多數國外學者又都具有政治學、公共管理學相關學科背景，隨著政治與公共管理實踐的不斷進展，越來越多的國外學者將價值、倫理等變量引入到公共政策分析中，重塑公共政策分析的規範性標準體系，試圖解釋並解決本國公共政策實踐中遇到的種種困惑，這對我國政策科學的發展以及政治與公共管理實踐的進展有一定的啟發和借鑒意義。

周志忍
2010年11月