彩券、博彩與公益：觀光賭場篇

序  i
Chapter 1  前   言　1
壹、1995年行政院研考會「博彩事業管制與稅制規劃」　2
貳、修訂「離島建設條例」賦予離島地區開放設置觀光賭場　4
參、台灣的第一次博弈公投──澎湖公投沒有通過　7
肆、「放羊的孩子」不再受歡迎　8
伍、2012年7月7日馬祖博弈公投通過　8
陸、參加國際會議，拓展博弈（國際觀），廣結善緣　11
柒、推動國內博弈產業教育不遺餘力　12
 
Chapter 2  博彩事業管制與稅制規劃  15
壹、研究背景　16
貳、各國博彩事業課稅規定之比較　17
參、我國賭場之法律制度與課稅規定探討　22
肆、研究發現　37
 
Chapter 3  台灣離島與本島開放觀光賭場之問卷調查　41
壹、研究背景與方法　42
貳、問卷調查結果　44
參、研究結論　48
 
Chapter 4  台灣發展觀光賭場之策略規劃　53
臺、研究背景　54
貳、願  景　54
參、使  命 　55
肆、差異化策略　56
伍、集中化策略　57
陸、國際化策略　59
柒、合作策略 　61
捌、研究結論與建議　68
 
Chapter 5  開放觀光賭場之社會影響與防治措施　73
壹、研究背景　74
貳、台灣本島和離島開放觀光賭場之社會影響評估　75
參、 開放觀光賭場可能產生之社會影響，可採行之防治措施　84
肆、結論與建議　103
 
Chapter 6  澎湖國際觀光度假區開發評估　107
壹、研究背景　108
貳、澎湖國際觀光度假區開發評估模型　109
參、模擬結果與趨勢分析　114
肆、整體發展計畫相關議題　147
 
Chapter 7  馬祖國際觀光度假區開發評估　181
壹、研究背景　182
貳、馬祖國際觀光度假區開發評估模型　183
參、建議設置家數、最適投資規模建議及環境承受力分析　190
肆、馬祖國際觀光度假區開發衝擊因應措施　229
伍、馬祖國際觀光度假區市場評估分析　245
陸、馬祖國際觀光度假區區位構想及土地提供構想　254
柒、馬祖國際觀光度假區開發期程建議　271
捌、馬祖國際觀光度假區開發公共效益評估　273
玖、要求投資者承諾事項、政府承諾配合事項及地方說明會　292
 
參考文獻　 305

序

　　本人撰寫《彩券、博彩與公益──觀光賭場篇》書籍是「彩券、博彩與公益」系列叢書之一。書名的訂定主要是台灣在博彩產業的合法化歷程中，目前只有博彩產業中的公益彩券和運動彩券合法化地營運，而包括觀光賭場等其他博彩事業均尚未合法化，但它並不代表未來沒有合法化的可能。因此，本書的名稱類似2007年本人在本校成立「台灣彩券與博彩研究中心」，同時列入彩券與博彩兩項。再者，彩券與博彩其推動產業發展的動機和目的，也都是在追求公益的目標，後續我們將會分別闡述，也就是說推動博彩產業的發展是具有正當性的，這也就是為什麼世界各國都如火如荼在發展當中，而且似乎呈現越是進步的國家，其博彩產業的發展越加蓬勃。

　　出版本書主要目的是希望把本人多年來鑽研和參與台灣觀光賭場的參與規劃和研究成果做一完成的綜整，畢竟在台灣從事此項觀光賭場專業領域研究的人員非常稀少，本人算是最早也是最長時間研究觀光賭場的台灣學者，舉凡所有關於交通部、澎湖縣政府和馬祖連江縣政府在觀光賭場的政策規劃和建議、國外觀光賭場的政府管制機構和賭場飯店參訪與交流、各類國內外觀光賭場研討會的發表、國內外媒體的採訪、觀光賭場文章的發表，本人幾乎無役不與，也因此實有必要把人生畢生研究觀光賭場的成果和心得保存下來，為台灣社會留下一些難得的觀光賭場的資料，以供後續有興趣於觀光賭場研究的人士參考，因此為現在和未來的研究觀光賭場的人員提供了台灣觀光賭場發行的過去、現在與未來，所有重要史料非常具有意義。

　　本人開始接觸觀光賭場議題，是起源於199 年行政院研考會的一項「博彩事業管制與稅制規劃」專題研究計畫，本人和協同主持人法律專家郭介恆教授，針對美國、英國、日本、香港等國家對博彩事業（指彩券、賽馬及賭場等）法律管制的情形，以及相關法規的訂定，再加上各先進國家對博彩事業的稅制的訂定和稅務行政的配合措施，進行完整的資料收集；同時也針對國內開放博彩事業有關法律及管制規定的修訂配合措施及做法，再加上國內開放博彩事業稅制訂定的相關配合措施，提出可行性的建議方案。這個研究案開啟了中央政府部門就博彩產業發展在法律管制及稅制規範進行先期的規劃，因為這個研究案讓研究團隊成員有機會先後參訪美國內華達州賭場監理委員會、內華達大學雷諾分校和拉斯維加斯分校、英國國家彩券局、英國國家賭博委員會、香港馬會、澳門馬會等機構。此項研究計畫報告後來在正中書局出版。

　　經過一段相當長的時間，始終有部分人士包括離島的官員和民意代表在內，提出台灣推動觀光賭場的呼聲，直到2008年當時的行政院經濟建設委員會委託本人進行台灣開放觀光賭場的社會影響評估和策略規劃研究，然後在2008年12月3 日行政院提出了一份博弈產業發展政策說帖，可以考慮在離島地區透過修訂「離島建設條例」開放設置觀光賭場，針對最低投資金額、賭場可以使用面積的比例以及可能的賭場設置家數等，做一政策性的決定。2009年2月份起，澎湖縣政府是第一個離島的縣市推動博弈公投，由於澎湖博弈公投的運動興起也讓澎湖頓時成為國際媒體的焦點，在此期間澎湖經過好多場次的博弈公投說明會，本人有幸多次參與其中的多項座談會和說明會，只可惜2009年9月26日因為大意失荊州造成第一次澎湖博弈公投沒有通過。

　　澎湖博弈公投失敗後沉寂一段時間，非常意外地，2012年7月7日，馬祖連江縣政府竟然通過博弈公投，直到2012年10月10日受交通部之請從松山機場搭飛機，第一次踏上馬祖之旅，前後從2012年10月10日到2016年1月小英當選總統為止，這段期間我積極協助馬祖連江縣政府在博弈公投通過後的各項政策規劃，包括馬祖推動觀光賭場的可行性分析、國際招商說明會、四鄉五島的說明會，以及涵蓋各專長領域近15位研究團隊成員所進行的馬祖推動觀光賭場的大型政策研究案。因此基本上馬祖推動國際觀光賭場的主體規劃已經完成，只可惜小英政府不買單，遂讓馬祖推動觀光賭場的美夢因此破滅。

　　中央政府博弈事業目的主管機關交通部，在當時的交通部長毛治國的督導下，一方面完成「觀光賭場管制條例」的草案，本人擔任此計畫的審查委員之一，負責把行政院版的政策說帖能夠有效落實在「觀光賭場管制條例」的訂定上面，畢竟此項議題在台灣大家都仍相當陌生；另一方面我也安排並隨同交通部路政司兩名承辦專員到新加坡進行考察，因為新加坡在2010年3月份完成了兩家觀光賭場飯店的營運（新加坡稱呼觀光賭場為綜合娛樂城），此項綜合娛樂城（Integrated Resort）的名稱就是新加坡兩家觀光賭場營運模式的代表作，賭場面積只占整個綜合娛樂城開發面積的5%，外加新加坡賭場管制局對於觀光賭場的管制架構非常完整，因此新加坡兩家綜合娛樂城的設置在國際觀光賭場業界樹立了新的營運模式的典範，這也就是當時馬祖推動博弈公投理想中的觀光娛樂城所參考的主要營運模式。

　　馬祖連江縣政府在當時楊綏生縣長的帶領下原本想藉著提出觀光賭場的設置來祈求中央政府改善馬祖和台灣兩地交通的不便，但是受到當時的反對黨以及部分反賭人士的強力反對，即使在2014年和2015年間立法院針對此議題開會，多次開會始終吵吵鬧鬧無法達成共識，都無法通過「離島建設條例」修訂所賦予的「觀光賭場管制條例」，最後在小英當選總統之後，此項夢想也就胎死腹中。

　　台灣推動觀光賭場的議題，從1995年開始接受中央政府的委託研究到2009年澎湖公投的失敗，2012年7月7日馬祖博弈公投通過，以及2016年1月觀光賭場的命運正式告個段落，期間長達二十一年之久，舉凡所有中央政府和離島地方政府有關博弈事業的發展之政策規劃，安排中央和地方政府官員參訪新加坡政府管制機構和兩家綜合娛樂城，以及參訪澳門六家賭場飯店和政府管制機構，本人都扮演積極協助的角色，只可惜執政者在政策上並不支持此項事業的發展，遂落下「有志者事竟成」的遺憾。

　　當然本書之所以能夠完成出版，除了是把本人多年來所撰寫的觀光賭場文章、完成的觀光賭場研究報告以及個人對觀光賭場的研究觀察和心得彙集成書外，感謝指導博士生方崇懿博士不辭辛勞的編輯，更要感謝一路以來共同為推動觀光賭場發行的各方人士，包括觀光賭場發行的主管機關和政府官員、和我一起從事觀光賭場研究計畫的許多研究夥伴學者專家，以及觀光賭場民間團體與個人等。當然本書的出版要特別感謝揚智文化公司的負責人葉忠賢總經理的大力支持，葉總經理長期耕耘出版事業，澎湖博弈公投期間，更熱心協助出版多本博弈類相關專業書籍，令人感佩。同時也要感謝閻富萍總編輯和編輯團隊的專業和努力，戰戰兢兢，才讓本書得以順利出版。整體而言，觀光賭場的未來仍有賴更多志同道合人士，大家共同努力，再接再厲，共同為觀光賭場創造美好的未來貢獻心力。