序
社會安全的目的，在於由國家保障所有國民能獲得基本生活的保障。
基本生活保障體系，是由政府與民眾合力建置的社會架構，在這個架構當中，不管是政府、企業或民眾個人，均各有其應該扮演的角色。作為國家公共政策的推動者，應確立清楚的責任分際與制度規範，以為大家共同遵行的準則，是重要職責。為因應全球人口老化的挑戰，對社會保障產生了相當大的壓力，其中特別是在因應退休危機所引起的「退休所得（retirementincome）」議題。
社會保障的目的是為克服所有人生活上的不安定，將個人無法承擔的各種社會風險，以國家為主體予以保障。所謂社會風險不是指因個人的怠慢或過失而引生的風險，而是指個人無法承擔或對應，或不宜由個人對應的風險而言。工業化國家老年年金制度的實施已有長久的歷史，其在制度類型、保障對象、給付條件、給付水準及財務處理方式等均不斷調整，以因應環境變遷之需。惟人口老化的持續發展，未來可能導致制度的崩潰，因此最早發生人口老化問題的許多工業化國家，年金制度的改革已更加快速而激烈。
為確保未來能有適足、具彈性、可長可久的年金制度，歐洲各國正倡導以提高就業率增加年金制度之收入，並以延後退休年齡減少制度的支出，晚近的改革措施尚包括：提供勞動者持續工作的誘因、增加對非傳統工作型態勞工的保護、減少年金制度中不利女性的條款、年金制度更加透明化等；此外亦間有採行財務處理方式的調整或制度類型的改變者。臺灣老年經濟保障制度採俾斯麥模式，屬分立制，隨著老人人口正以極快的速度成長，勢將衝擊經濟發展、政府財政、勞動力供需，如何籌謀、建立可長可久的年金保障制度，工業化國家研擬之各項策略，包含實施原則、目的、欲達成之目標、制度定位、政府與個人角色、可用資源等值得參考借鏡。美國學者Richard
Jackson 在其〈全球退休危機（The Global Retirement
Crisis）〉中提及：未來數十年以後，歐洲、日本與北美的人口快速老化現象，勢將嚴重衝擊整個世界經濟體制。亦即長壽社會或者是退休危機未來將不僅影響到現有的社會安全制度，並且對於政府財政與世界經濟都亦將造成危機。隨著各國人口持續老化，年金的支出會繼續膨脹，年金財務的平衡也將更加難以維繫。因此，從一九八○年代以來，各國莫不將年金改革視為社會安全制度發展中最為迫切之議題。現有的老年經濟保障制度已面臨新的危機與挑戰。這些危機與挑戰包括政府財政的惡化、政治性的風險（political
risks）、人口的衝擊（demographic shocks）、通貨膨脹，以及越來越多老年貧窮的問題等，而這些都是所有福利國家所面臨的不確定因素與改革的重點。近年來，包括福利先進的歐美國家、發展中的拉丁美洲國家、經濟轉型的東歐國家、以及被視為福利後進的東亞國家，均紛紛對其年金制度進行重要的改革。倘若適時提出有效的改革措施，則仍能避免財政與經濟上的困擾。因此，年金改革（Pension
Reform）議題已成為二十一世紀所有福利國家中最重要且最迫切的問題，各國政府理應落實年金的改革工程，以保障老年的經濟安全。
各國政府相繼推動年金制度的改革措施，以保障老年的經濟生活安全。世界銀行（world bank）於一九九四年針對老人經濟保障議題，提出「避免老年危機（Averting the Old Age Crisis）」研究報告，認為可經由三種制度功能及方式對應，即再分配（redistribution）、儲蓄（saving）及保險（insurance）三層保障：
第一層在強制法定公共制度實施社會保險、社會救助或社會津貼來減少老人貧窮問題；
第二層以健全員工退休金制度；
第三層保障則為鼓勵式個人保險。
在三種保障方式下以解決晚年經濟風險（World Bank,1994）。根據經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）的統計，全球已有超過一百七十個國家與地區實施老年所得保障制度，提供給付給退休者，以維持其老年經濟安全。
對社會安全制度的選擇和設計，實際上是對其相應的經濟制度的選擇和設計，社會保障制度在某種意義上就是社會經濟體制的表現，因為社會保障和社會福利制度是一國經濟制度的體現，不僅涉及到養老、失業、殘障和醫療等運作，還關係了教育、住宅、衛生等全體社會成員利益的需求，涉及到金融（養老金的營運）、銀行（金融銀行體制）、財政（財政預算）和勞動力市場制度等國民經濟運行成效。
為解決社會與經濟變遷下生活保障問題，老人經濟安全的持續性定期給付，在西方工業化國家從十九世紀之公共年金（或法定年金）開始，到二十世紀中期已大致完備，在制度實施類型上，涉及各國政治、社會、意識形態、歷史傳承等因素，大致可分為社會保險制、強制儲蓄制、稅收制、市場制、民營制等，對保障老年經濟安全各有優劣。但福利國家建構老年年金制度的理論基礎，仍在強調國家政策的干預，透過社會安全制度的實施，保護人民免於人生風險的威脅，尤其是晚年退休後經濟不安全的困境，提供百姓免於貧窮的匱乏及風險的保障。
面對老化現象與扶養率增加（ageing and increasing
dependency）在各國正呈現顯著的趨勢。因此，如何規劃出一套對老年人提供適當的生活水準，而能使其他階層人口不致於承擔無法負荷費用的年金保險制度，將成為社會各界所關注的主要議題。預期人口老化的結果，各項與老人有關之社會福利支出勢必快速增加，此包括醫療保健支出、長期照護支出、福利服務支出、救助支出、退休支出……等。臺灣的年金問題面向較其他國家複雜，亟需找到可資借鑑的制度。原因是，我們除了有世代不公的問題，還有不同職業別在制度演化過程中積累的偌大差異必須面對。根據OECD
的統計分析，社會福利支出中尤以老人之經濟安全支出最為龐大，且該趨勢將持續（OECD, 2003）。經濟學家N. Barr
有言：「政府不可能對於提供年金制度的責任完全置身於外。」我國年金制度改革首先要解決的，是潛藏負債所產生的世代不公問題。與先進國家比較，臺灣的問題主要是公教人員相較於勞工的退撫給付的所得替代率偏高、而繳費比率中相對的是由國庫撥繳，形成已退休和即將退休的世代繳交的保費較少、卻領取較多年金；相對地，下一個世代必須繳更高的保費，才足以確保支付上一代的年金，維持制度的運作。因此，如何有效解決年金制度的危機，年金改革的推動工作關乎到社會安全制度的永續發展。
基於對退休金重要性的認知及興革作為，宜借鑑先進國家已發展成熟的退休金制度，強調退休金制度的重要性以喚起政府及企業界的重視。針對不同世代之間、不同職種之間必須找到一個平衡點，以裨益年金制度的健全發展。
社會工作著眼的為社會實踐，期望能拋磚引玉引發更多專業探討、關懷與行動，有助導引並提升我國社會安全保障的實務運作，使「年金保障」具體的體現。感謝秀威資訊科技公司及實踐大學出版組的玉成，方能完成這本著作。知識分子常以「金石之業」、「擲地有聲」，以形容對論著的期許，本書距離該目標不知凡幾，唯因忝列杏壇，雖自忖所學有限，腹笥甚儉，然常以先進師長的著作等身，為效尤的典範，乃不辭揣陋，敝帚呈現，尚祈教育先進及諸讀者不吝賜正。
葉至誠 謹序
