國有企業與公營事業比較研究

一、摘要

　　國有企業曾是中國大陸經濟的主幹，大陸經濟的榮枯與國有企業密不可分；公營事業曾在台灣經濟發展早期扮演奠基的角色。然而經過四十年時間的遞嬗，國有企業在大陸受到了國內、外民營企業的挑戰，為了仍能生存與發展，乃採取「抓大放小」的策略及公司治理的機制。今後能否經得起全球化浪潮的衝擊，尚待時間的考驗。公營事業在台灣，在經濟自由化、國際化的激盪之下，已被剝去保護的外衣，成欲振乏力之勢。20世紀末葉以來，政府採取民營化措施，惟由於既得利益團體的阻撓，釋股問題之棘手，正腳步蹣跚地走向民營化的目的。大陸國有企業如經不起全球化浪潮的衝擊，是否也會走向民營化？不妨拭目以待其後續發展。

二、序

　　回顧廿世紀，幾乎所有的開發中國家，它們的政府無不建立國有企業或公營事業，一方面為了財政收入，另方面為了控制主要的產業活動，俾有利於社會的安定。中國大陸是如此，台灣也是如此，尤其是實行計劃經濟的國家，它們總認為民營企業的發展有利於資本主義的發展，會使社會失去公平。可是，在廿世紀後期，世界各國經濟發展的經驗，証明市場經濟是經濟發展最重要的基礎，而計劃經濟採行的結果?是貧窮與落後，於是自1980年代始，已開發國家國營事業民營化，而許多開發中國家也開始醞釀民營化的思潮。

　　海峽兩岸在1950年代以前，本質上，都是以市場經濟為主流的社會。由於中共政府篤信共產主義，採行了像蘇聯一樣的計劃經濟，將所有生產活動，統統納入國有企業的範圍之內，雖然在1950年代，以國家的力量，建立起以重工業為基礎的經濟，而且有一段輝煌的時期，但是人類自利動機受到抑制，而「大鍋飯」又產生了得過且過、和稀泥的習氣，使生產活動失去動力，而停滯不前，導致大陸在1980年代以前成為世界上貧窮國家之一。1979年，中共政府改弦更張，採取改革與開放的政策，以及「摸?石頭過河」的漸進方式，於是人類自利動機得到了生機，所謂個體戶、鄉鎮企業，如雨後春筍一樣發展起來。經過廿多年的發展，國有企業漸漸不敵民間企業的競爭，而敗下陣來，面對這種情勢，中共政府採取了「抓大放小」的策略，即允許小型國有企業民營化，大型國有企業仍由政府所控制，但要採行「公司治理」機制以自保。可是，自加入世界貿易組織（WTO）之後，必須遵守其「國民待遇原則」與「無差別待遇原則」。在面對內在的競爭，及外來的國際壓力，國有企業面臨了嚴峻的競爭局面。如不徹底消除政企不分、黨企不分的傳統作風，國有企業的公司治理機制也難以正常運作起來。更何況，所謂跨國企業、企業的策略聯盟都會破除國界的限制，而關稅與非關稅障礙的撤除，使國內市場與國際市場成為一個無國界的市場，同時，企業間的合併、購併行為也會使國有企業的資產失去由政府主宰的地位。處在這種情況下，國有企業的處境十分艱險。

　　台灣在1950年代二戰結束後，接收了日本軍閥留在台灣的各種企業。這些企業大部分成為省屬公營事業，1948-49年，由大陸撤退來台的公營事業仍由中央政府經營。而1970年代，中央政府也陸續建立了數項重化工業，使得公營事業在整個經濟活動中，佔了相當大的份額，無論對財政收入，對穩定物價，均曾產生些積極的作用。無奈，隨著1980年代後期經濟自由化、國際化所帶來的巨大衝擊，除具獨佔性的公營事業尚能發揮些作用外，凡不受保護或無壟斷力量的的公營事業，無不萎靡不振。同時民營企業?能在競爭中成長、壯大，成為整個經濟中的主流。面對這種趨勢，自1980年代中期始，社會輿論無不主張公營事業民營化的主張，雖然民營化的路程崎嶇，而腳步維艱，但民營化腳步不會中止；況且自2000年政黨輪替執政後，凡公營事業及民營化不澈底的企業，都成為執政當局選後酬庸的工具，益增社會輿論的不滿，因而主張民營化要徹底。

　　大陸的國有企業與台灣的公營事業產生的背景大部分是雷同的，但以後的發展?有了很大的差別。大陸因重視無產階級專政，所有生產事業歸政府所有、所經營，台灣因秉承傳統的私有財產制度，故公營事業只是生產事業的一部分。當政治環境劇變，而經濟體制不能不變時，大陸所受的限制較台灣要大得多，故台灣可進行公營事業民營化的工程，但大陸?堅持原有的體制，並藉用公司治理機制維持其發展，當我們考慮到對大陸國有企業與台灣公營事業作比較研究時，另有一種心得：即在全球化浪潮下，海峽兩岸誰能經得起激烈競爭的考驗而保持原貌，尚待觀察。

　　本書的研究計畫是喜瑪拉雅研究發展基金會所支持的第二期研究計畫的第三個專題。在該計畫中，我們已完成「兩岸農地利用問題」、「兩岸股市面面觀」，尚在進行的尚有「兩岸中小企業比較研究」。

　　為了使「國有企業與公營事業比較研究」的計畫能夠順利進行，我們的計畫是：邀請大陸學者專寫大陸的國有企業。台灣學者專寫台灣的公營事業，然後再由台灣學者綜其成，作比較分析及撰寫政策平議與結論。為此，在台灣，我們邀請到高雄大學王鳳生教授與鄭育仁助教授負責撰寫台灣的公營事業。王教授對公營事業有相當深入的研究，六年前，他曾完成大陸國有企業研究，同時對台灣的公營事業也有多年研究的經驗。在大陸，我們邀請到上海社會科學院經濟研究所袁恩楨所長，撰寫大陸的國有企業。他對大陸國有企業有長期的研究，而且有他獨特的見解。至於于宗先教授，則負責比較分析的撰述。因此，在分工上，王鳳生與鄭育仁撰寫第二篇台灣公營事業，由第二章到第十章；袁恩楨撰寫第三篇大陸的國有企業，由第十一章到第十八章；于宗先撰寫第一篇第一章導論及第四篇中第十九章到第廿一章的比較分析、政策平議與結論。

　　為避免誤解及表達上的謬誤，我們在上海特別邀請三位專家：上海同濟大學文法學院副院長顧鈺民教授，上海市國有資產監督管理委員會規劃發展處處長林益彬教授及上海社會科學院經濟所顧光青博士及本書作者召開一次座談會，根據他們提供的寶貴意見，經我們斟酌、修改後，最後又在台灣邀請三位專家：陸民仁教授、葉萬安教授和周添城教授對本書稿再作評閱，以期使謬誤減至最少程度。他們所提出的意見，彌足珍貴。我們再根據他們的意見作最後的一次修訂。

　　除此，我們藉此機會感謝同仁黃國樞先生再三校對此書稿所花的心血與時間，以及胡美雲小姐彙整所付出的辛勞。倘本書仍有錯誤、謬見，則全為作者的責任。尚祁海內外同道不吝指教，是幸。