公共資金的私人政府︰英國政治中的共同體和政策

第二版序言
致謝
縮語
導言
第1章 同源關系和文化︰開支共同體
第2章 核心家庭︰財政部
第3章 公務系統中的鄉村生活︰部門—財政部間的討價還價
第4章 俗世之城︰內閣、政客和其他世俗人物
第5章 PESC和國會︰解決舊問題的新機制
第6章 一定有一個更好的方法︰PAR和新理性主義
第7章 諫言的政治︰CPRS和政府中心
第8章 憲法的田園詩集
譯名對照表
本書中引用的官方文件

自從我們將此書初稿交給出版商並離開倫敦後，已過去7年整。當時食品和汽油的價格只有現在的一半，且通貨膨脹只有兩年後的1/3而已。希斯政府當時尚未面臨礦工罷工、冬日斷電和失去辦公室的窘境。工黨的政客們也尚未明白“社會契約”的含義。白廳走廊上，公務員們安靜地準備著下一輪關于政府開支的私下交易。

1972年後的數年對白廳的開支計劃是一個嘲諷。政府開支不僅沒有為不斷增長中的私人投資和出口創造條件，反而朝著相反的方向發展。1974—1975年的公共部門借款計劃原定為27億英鎊，但實際上達到了76億英鎊。很快，關于政府開支的決定更少地依賴于白廳內部的秘密決策，而更多地服從于國際貨幣基金的公開要求。

很顯然，關于公共財政的私人政府發生了太多事情，值得我們重新審視。但這並不是說所有事情都改變了，特別是就英國政府而言。人們很難再找到第二個國家在過去7年中面臨如此困境而未導致政府機構大換血的例子，且英國的治理方式依然未有大的變化。白廳中的鄉村生活、財政部文化和大臣們的難題、各開支部長的策略和內閣決策中的勾心斗角——這仍是英國政府的本質所在。

基于預算政治的延續性在撒切爾政府中尤為顯著。1979年那段時間，大氣候要求緊縮開支。門廳則以另外一種熟悉的“削減演練”來應對。財政部的官員們利用慣常的鄉村網絡（Village Networks）推敲各部門的開支叫價及兜售可能性的削減。在這種氛圍下，財政部部長們通過有效斗爭盡早與內閣就開支限度達成一致。如往常一樣，首相的支持對于財政大臣的勝利起著關鍵作用（這是不成文的規矩。有幾次當首相未對財政大臣表示支持時，曾引起頗多質疑）。各開支部門則通過各種常見的策略和交易來回應。例如，外交部會使用經典的“惹人注目”的技巧，即以省錢之名大幅縮減BBC的對外服務（當經驗不足的首席秘書接受了這些政治燙手山芋，爾後又被內閣推翻後，麻煩就會旋即而來）。各開支部長聲望和力量的得失取決于別人如何看待他們的利益之戰。例如內政大臣就因抵制開支削減而得到好評；而國防大臣則因預算削減的程度大于預期而導致聲望受損。

時至今日，最快捷便利的方式仍然是通過拖延或者削減資本支出取得的，而非削減行政部門的“家伙們”或者觸踫最大的開支規劃——社會保障。如以往經驗所示，開支“削減”基本上意味著未來支出增長的減速。因此，1979年夏保守黨內閣達成的40億英鎊的削減，實際上意味著下一年的預算仍會增加，不過扣除通脹後將會與1978—1979年的預算持平。就現金而言，政府1979—1980年的年度資本支出在削減之前計劃達到22.2%．而在保守黨削減之後達到6.5%；當前開支比削減前增長19.7%，比削減後增長19.1%。我們如此贅言，並不是想事先評判撒切爾政府是否能最終實現其承諾，在來年縮減行政部門（盡管它將是困難的，因為當GNP下降時，縮減會隨之發生）。我們的觀點較之本書第一版並無太大改變，英國中央政府的基本因素和文化幾乎沒有什麼變化。

相應的，我們覺得沒有必要重寫本書。然而，它還是需要及時更新。與第一版5—7章相比，開支決定和政策分析的組織已經發生了顯著的變化。對比希斯內閣宣稱的“新式政府”，如今的變化更加明晰。在某些問題上我們需要更正。同時，其他一些發展也證實了我們對改革的分析和建議。無論如何，重議此話題，都賦予我們一個加深對預算程序和英國中央政府的認識的絕佳機會。

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