中國村級債務調查

序言
導論
第一篇 現狀篇
第一章 村級債務的規模和結構
一、村級負債的規模已經較大，且分布不均衡
二、階段性特征︰村級債務的形成時間比較集中且呈增加態勢
三、來源結構︰債權主體由以金融機構為主到多元化
四、用途結構︰辦企業、繳稅費和興建基礎設施是主要用途
五、主要發現與結論
第二章 村級組織的債務負擔、償還情況和影響因素分析
一、相當部分村級組織債務負擔水平高，財務壓力沉重
二、村級組織債務化解速度較慢，且不同地區進展不一
三、村級償債能力較低，直接制約了債務化解進度
第三章 村級債務形成原因分析
一、政績考核體制不科學
二、公共財政缺位
三、鄉村治理機制不合理
第二篇 調查篇
第四章 江蘇省儀征市村級債務調查報告
一、村級債務現狀
二、村級債務形成的原因
三、村級債務化解情況和采取的措施
四、結論與建議
第五章 河北省欒城縣村級債務調查報告
一、村級組織債務規模
二、村級債務結構分析
三、村級組織負債原因分析
四、化債措施
第六章 湖北省成豐縣村級債務調查報告
一、村級債務發展軌跡
二、村級債務清理核實及鎖定情況
三、化解村級債務的主要做法
三、村級債務化解情況和存在的困難
第三篇 專題篇
第七章 村辦企業負債及其化解
一、村辦企業負債的基本情況
二、村辦企業的債務形成具有明顯的階段性
三、村辦企業債務形成的原因
四、積極化解村辦企業債務
第八章 農村基礎設施供給與村級債務風險
一、農村基礎設施建設取得了重要進展
二、農村基礎設施建設給村級組織帶來了沉重的債務負擔
三、化解農村基礎設施建設負債的基本思路
第九章 村級債務與農村“一事一議”
一、試點情況及其意義
二、存在的問題和原因
三、進一步發揮農村“一事一議”管理制度的積極作用
四、塑造“一事一議”的制度環境
第十章 墊繳稅費與村債化解
一、墊繳稅費是村級負債的重要原因之一
二、墊繳稅費形成的負債問題已成為一個死扣
三、需要明確的幾個問題
四、幾點政策建議
第十一章 村級組織的教育負債及其化解
一、村級教育負債問題值得重視
二、負債成因
三、農村義務教育負債造成了嚴重的不良後果
四、積極化解農村義務教育債務
第四篇 對策篇
第十二章 化解和防範村級債務的思路和措施
一、解決村級債務問題面臨的新背景
二、化解村級債務的思路
三、建立化解村級債務的體制機制
附錄 10個樣本村的村級債務案例調查報告
山東省臨胊縣五井鎮黃崖頭村
河北省隆化縣七家鎮孤山村
陝西省延安市柳林鄉某村
山東省濰坊市寒亭區河灘鎮王伯村
山西省山陰縣岱岳鄉麻畽村
甘肅省酒泉市臨水鄉中渠村
北京市平谷區東高村鎮西高村
江蘇泰興縣泰興鄉東城村
湖南省常德縣錢家坪鄉砂田溪村
雲南省騰沖縣滇灘鎮聯族村
參考文獻
後記

自20世紀90年代末期以來，鄉村負債問題日直正重。引起了社會的廣泛關注。對于鄉村債務的具體數額，目前尚未有確切的統計數據。根據國家發改委2005年的有關謂查結果推算，全國鄉村債務的總額約5500億元，相當于當隼全國財跛收入的17%。從目前各方面反映的情況看，這一估計的偏差應該不會太大。鄉村兩級組織產生如此大的債務，絕不能熟視無睹。在不少地方，鄉村債務問題對鄉村組織的運轉、對新農村建設的推迸，已經產生了非常明顯的負面影響。據農業部監測，截至2008年底，村均債務額為35.46萬元，負債水平仍然很高。采取合理有效的措施化解鄉村債務胛題，磋化解農村社斧矛盾、切實推進盯農村建設，關系重大。

1999年，中央提出把鄉村兩級不良債務的清理作為農業和農村工作的一項重要內容，國務院辦公廳專門發出了《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，但對于如何化解債務，一直未出台具體政策。2006年中央1號文件明確提出，各地要對鄉村債務進行清理核實，選擇部分縣（市）開展化解鄉村債務試點。2007年底，國務院農村綜合改革工作小組發布《關于開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的意見》，首次提出了全國5O0多億元義務敦育“普九”債務的清償方案，這是為化解鄉村債務邁出的第一步︰目前，化解農村義務教育負債的試點工作順利推迸，並取得了明顯成效，為迸一步化解鄉村債務提供了很好的經驗。但農村義務教育負債只是鄉村負債的小部分，對其他類型債務的化解，中央還末出台明確的政策。如何妥善解決這一問題，己經顯得越來越迫切。

鄉村債務的形成有著復雜的背景和原因，如果不對這一問題迸行深入和系統的研究，制定的政策可能難以產生效果，還可能引發過度依賴和套取財政資金等道德風險問題。因此，加強對該問題的調查研究就顯得非常重要。還要注意的是，鄉村債務只是一個籠統的說法。事實上，鄉鎮債務和村級債務的債務主體明顯不同。鄉鎮債務是政府債務，而村級債務是村民自治組織債務，這就決定了債務類型、結構、成因、償債主體、償債方式等方面都存在明顯差異。因此，將鄉鎮債務和村級債務分開來研究是很有必要的。作者對村級負債問題進行了專門研究，具有很強的針對性，現實意義非常明顯。

為了解村級債務的基本情況，作者對分布在30個省（苴轄市、自治區）的223令村的經濟發展和村級負債基本情況進行了調查。該調查覆蓋面廣，樣本具有較好的代表性。為深入了解村級債務的形成原因、特點和各地的化解辦法，作者開展了對湖北省成豐縣、江蘇省儀征市、河北省欒城縣的案例調查，並撰寫了案例報告。為深入探尋村級債務的形成機制、影響、可能的化解辦法，作者還進行了對21個村的現場調查。針對影響村級負債的主要因素，還對村辦企業負債、農村基礎設施建設負債、墊繳稅費負債、教育負債、農村公共財政、農村“一事一議”制皮等問題與村級負債之間的關系進行了專題分析。

基于以上調查和分析，作著提出了化解村級債務的基本思路，認為要在清理村級債權債務的基礎上，找準債務成因，嚴格劃分責任。中央政府要以適時、適度和適宜的方式介入，激勵基層政府通過法律、經濟、行政手段來分類化解村級債務。對存量債務的化解，在總結各地經驗的基礎上，提出了一些具體舉措。寧寸如何建立防止村級債務增加的長效機制，提出了推進覆蓋農村的公共財政專茛章設、理順鄉鎮黨政組織與村級紐織的關系、轉換村委會的職能、健全村民自治制度、推廣“一事一議”制度等政策建議。總體來看，本項研究的基礎扎實，針對性、實證性、系統性都較強，提出的跋策建議有較高的參考價值。本書與羅丹、陳潔兩位同志撰寫的《中國縣鄉財跋調查》相互補充，通過閱讀逮兩本書，讀著能全面了解縣、鄉、村三級運轉的全貌。上海遠東出版社支持速類以扎實調查為塞礎的著作出版，對促進公益性研究具有重要的幫助，對年輕學著投身“三農”問題研究也是重要的鼓舞。

需要注意的是，近年來，我國農業和農村政策出現了重要轉折。2004~2008年，黨中央和國務院蓮續發出5個中央“一號文件”，在建立統籌城鄉發展的跋策框架方面已邁出重大步伐，農村改革的思路日益清晰和明朗，改革的步子已經越來越快。迓年來，農村稅費改革基本完成後，農村的綜合改革、體制創新正在向縱深發展，以鄉鎮機構改革、縣鄉財改體制改革、農村義務教育經費保障機制改革等為主要內容的農村綜合改革正扎實推迸，公共財政對農業、農村（發展的支持力庋大為加強、對祜級組織運轉提供的經費支掎明顯增加。黨的十七屆三中全會專題研究了農業、農村問題，通過了《關于推迸農村改革發展若千重大問題的決定》，對今後12年的農村改革發展任務進行了專門部署，並要求“采取多種措施增強基層財力，逐步解決一些行政村運轉困難問題，積極穩妥化解鄉村債務”，這為解決村級債務問題提供了更好的歷史機遏。對于村級債務問題的研究，不可能脫離這些重大的、具有歷史性變革色彩的時代背景。

我希望作者以及更多的研究人員進一步研究新形勢下村級債務的化解以及其他農村改萆發展問題，為科學制定跛策提供更多更好的建議。