中外環境影響評價制度比較研究

引言——從關於政府重大決策行為的爭議說起
一、概述
二、1955年三門峽水庫決策
（一）問題的提出
（二）關於三門峽大壩建設的爭議
三、1956年的「除四害」決策
（一）「除四害」運動中的麻雀
（二）「麻雀案」的最後裁決
四、1989年產業結構調整中的「重點支持項目」決策
（一）將嚴重破壞環境的企業納入國務院《關於當前產業政策要點的決定》
（二）國務院對錯誤決策的糾正
五、1992年長江三峽工程決策
（一）長江三峽工程的背景
（二）三峽大壩建設的影響及其不同意見
（三）三峽工程環境影響報告書的評審、審批與通過
六、小結
第一章 環境影響評價制度概述
一、環境影響評價的概念
（一）環境影響評價的定義
（二）環境影響評價與環境評價體系
二、環境影響評價制度在各國（地區）的發展
（一）各國（地區）環境影響評價制度的發展
（二）中國環境影響評價制度的發展
（三）環境影響評價制度在國際社會的局長
三、環境影響評價的基本功能
四、環境影響評價的意義
（一）決策的科學化
（二）決策的民主化
五、環境影響評價制度的法律定位
（一）美國環境影響評價制度的法律定位
（二）環境影響評價制度的法律定位
第二章 環境影響評價制度的實施過程
一、環境影響評價程序的典范:美國的NEPA和CBQ條倒
（一）立法沿革與程序要求
（二）環境評價階段
（三）編制環境影響報告書階段
二、各國（地區）環境影響評價的程序
（一）獨立程序型的環境影響評價制度
（二）前置程序型的環境影響評價制度
三、英國環境影響評價程序的特例
（一）發展沿革
（二）英國環境影響評價制度的若干問題
（三）英國環境影響評價的程序
四、比較分析
（一）環境影響評價制度立法的特點
（二）環境影響評價制度執行中應當遵循的原則
（三）授權環境影響評價的機關及其相關部門的作用協調
（四）環境影響評價制度有效運營的機制
第三章 環境影響評價的對象與內容
一、環境影響評價的對象
二、戰略環境評價制度
三、環境影響評價的內容
第四章 環境影響評價的公眾參與
一、環境影響評價程序中公眾的范圍
二、公眾參與的方式與時機
三、公眾參與的效力
四、公眾參與的制度保障
五、美國和我國香港地區環境影響評價糾紛及其訴訟事件舉要
第五章 中國及其相關技術規范評析
一、《環境影響評價法》的艱難立法歷程
二、中國環境影響評價法律制度的運行機制
三、與環境影響評價制度相關的「三同時」制度
四、中國環境影響評價制度中的技術規范
第六章 中國環境影響評價爭議案所展現的問題
一、突如其來的環境影響評價爭議糾紛
二、深圳深港西部通道環境影響報告書審批案
三、北京「西一上一六」輸電線路工程環境影響報告書審批案
四、北京圓明園東部湖底防滲工程環境影響報告書審批案
五、雲南怒江水電建設規划與項目爭議案
六、其他有關的規划與建設項目環評審批案及其提出的問題
第七章 中國《環境影響評價法》實施的問題與對策
一、回顧與小結
二、環境影響報告書編制環節的主要問題及其對策
三、環境影響報告書審枇環節的主要問題及其對策
四、結語:通過程序實現環境影響評價決策的正當化
主要參考文獻

根據世界銀行統計，「七五」到「九五」期間，中囝投資決策失誤率在30%左右，資全浪費損失大約在4000億到5000億。┅┅

按照目前的消費能力，如果中國經濟總量迭到夷國水平，意味砉中國將消耗全球124%的原煤、120%的鐵礦石、1翻銫的水泥、108%的鋼材和100%的氧化鋁。┅┅

——郭高中、柴愛新：《誰在阻止節約犁科會的建立》，載《liao望東方月刊》2005年8月30日

本書的原稿為教育部批准我承擔的「資助優秀年輕教師基金計划」中《中外環境影響評價立法比較研究》項目的研究成果。其中，有關各國（地區）環境影響評價立法的比較研究工作早在2002年就已經完成。在項目研究期間，從1999年下半年到2002年下半年的3年時間里，我國《環境影響評價法》的起草工作正在進行，而我本人也應邀參與了這部法律的起草和論證工作。2002年10月28日，全國人大常委會三審通過了《環境影響評價法》，該法於2003年9月1日起施行。

考慮到這部法律從起草直至三審才得以通過的艱難歷程，考慮到在草案的幾次征求意見以及一審、二審直至三審過程中不同意見的激烈交鋒和爭論，以及另一部規范行政機關審批許可權力的法律——《行政許可法》——正在制定之中（該法後於2003年8月27日由全國人大常委會通過，並於2004年7月1日起施行），我想《環境影響評價法》在實施後可能還會遇到更多的本質上源於政府部門間行政權力的遏制和被遏制的問題。加上20飩年「非典」在中國的肆虐，我決定將提交研究報告的時間往後推，以便對《環境影響評價法》的實施效果及其存在的問題進行跟蹤研究。

從1979年《環境保護琢試行）》確立環境影響評價制度至今，環境影響評價制度在我國已實際實施了26年之久。與作為一般法的《行政許可法》相比，《環境影響評價法》當屬子行政許可制度在環境決策領域中實施的特別法。然而，在《行政許可法》生效之前，《環境影響評價法》的生效似乎並未在行政機關、建設項目單位和公眾之中激起大的波瀾，規划的編制機關、建設項目單位以及環 部門以外的政府審批部門依然我行我素，違反《環境影響評價法》的強制性規定和程序要求的行為比比皆是。對於大量違法建設項目，公眾依然元法據理抗爭。在國家環境保護總局等六部委於2003年聯合開展的「清理整頓不法排污企業，保障群眾健康環保行動」中，所查處的違法排污企業有51%是新建的。更令人啼笑皆非的是，國家環境保護總局發布的環境狀況公報卻說環境影響評價的執行率一直保持在98%以上。由此，我們不能不質疑《環境影響評價法》在具體執行中的有效性。

到2004年下半年，伴隨著《行政許可法》的施行，《環境影響評價法》的執行也風雲突變，具體表現為有關環評審批聽證會、論證會等一個接一個地舉行，大量違法建設項目也不斷地為媒體所披m』2005年初，國家環境保護總局更是對30個違法電站建設項目通報停建，一時間在華夏大地上掀起了波瀾壯闊的「環評風暴」。然而，時過境遷、事過境遷，「環評風暴」過後，30個違法電站建設項目又悄然上馬，而風向標一邊倒地指向公眾環境權益保障的諸多環評審批聽證會過後，違法建設項目也包上了合法的外衣而由環保部門審批通過。

為此，在《環境影響評價法》施行之後，政府及其環保部門還應當充分研究該法實施過程中實際存在的問題以及其他新課題，通過制定實施細則或者部門規章，將《環境影響評價法》中的諸多原則懌、程序性條款具體化弘，指導中國的環境影響評價實踐。

本著這種想法，我在本書上編的前半部分主要論述了各國（地區）環境影響評價制度的立法和實踐，而在後半部分則結合中國的環境影響評價立法和實踐提出了完善我國環境影響評價制度的具體對策和措施，並希望這些對策措施能為國家、政府及其環保部門今後的立法和行政執法決策提供參考。

需要說明的是，在本課題的研究過程中，原全國人大環境與資源保護委員會主任委員曲格平先生曾專門向我介紹了《環境影響評價法》立法過程中一些鮮為人知的背景；全國人大環境與資源保護委員會法案局局長孫佑海博士、駱建華主任以及國家環境保護總局法規司法規處處長別濤博士也分別為我提供了大量有價值的參考資料。另外，我的研究生王雷、余仁祥、童穎瓊和嚴厚福同學曾先生與我一道從事了部分專題的研究和資料整理工作。在此特向他們表示衷心的感謝！

汪勁
2005年9月28日寫於
北京怡美家園寓所