要解釋美國的政策制定過程，就必須了解國家議程建立方式的復雜性和動態性。要對政府的實際政策議程進行定位，就需要對由政治行動、政策規划以及政策界定構成的廣泛活動進行深入、持久的分析。在約翰·w·金登的《議程、備選方案與公共政策》(1984年第一版)之前，政治學家們並沒有對建立議程的問題給予太多的關注。金登的《議程、備選方案與公共政策》一書為1984年以後所有關於政策制定過程的學術研究成就奠定了重要的理論基礎。他將政策議程界定為「對政府官員及其周圍的人們正在認真關注的問題進行編目」。
一、政策階段的下—個步驟
像哈羅德·拉斯維爾(Harold L,asswell)和戴維·伊斯頓(David
Easton)這樣一些早期的政治理論家把建立議程稱為「看門」(gatekeeping)。他們的政策制定理論所依據的是一種階段比喻的說法，這種現象後來產生了一些變化。伊斯頓用一個關於政治的「系統模型」來界定在一些更加廣泛的「環境」——例如社會生態環境——范圍內輸入、通過量、輸出及反饋機制的運作情況。輸入或要求經過政治系統而通過由一些「看門人」(gatekeepers)看守的檢查站，政策議程就是由這些「看門人」的行動所決定的。拉斯維爾提出了一組更為具體的政策階段，包括情報階段、建議階段、指示階段、發動階段、應用階段、評價階段和終結階段。
伊斯頓和拉斯維爾建立的功能和階段理論對公共政策制定方面的文獻產生了重要影響。他們認為，政策過程的每一個階段都涉及獨特的時間周期、政治制度和政策角色。這種具有啟發意義的階段划分方法為將復雜的政策過程變成易於處理的部分提供了有用的概念描述。金登的研究則使政策制定方面的文獻超越了這種具有啟發意義的階段划分方法。作為一項對政策過程的第一階段——建立議程——的分析研究，《議程、備選方案與公共政策》一書是對「以階段為中心的」政策研究文獻所做的一項重要貢獻。不過，金登還就推動議程建立過程的明顯力量提出了一個新的互動模型。他通過其詳盡的實地研究對其理論進行了清晰的經驗檢驗。他的理論沒有將其重心墨守成規地局限於一種「自上而下」的中央集權型模式，而是認真考慮了政策制定的動態本質。因此，金登的《議程、備選方案與公共政策》一書在研究政策問題從美國政府議程中的起落方式和原因的專業文獻中堪稱一部經典著作。
二、「聚合”與「結合”
金登描述了分離的一連串問題、解決辦法以及政見是如何聚合在一起，從而將一個問題推上趨於采取政府行動的公共政策議程的。所謂「聚合」(convergence)，金登將其稱為「結合」(cutpling)，它常常是混沌無序和不可預見的。他的研究表明，在美國政治中，問題、解決辦法與政見的結合並不是自動發生的。盡管成功的政策企業家(entrepreneurs)知道將這些不同的力量聚合在一起，但是真正要成功地做到這一點卻很難。他認為，政策制定過程並非像其他學者特別是系統理論家所認為的那樣——在階段和步驟上是整齊划一的。他發現，一些獨立的政策制定傾向同時流過該系統，它們各自都具有自己的特性。當「機會之窗」被打開時，它們便被結合在一起或被提上政策過程。金登是就政策過程而對思想和分析在政策制定中作用進行描述的少數幾個政治學家之一。
┅┅
