歐洲聯盟的全球角色

叢書主編序╱蘇宏達
專書主編序╱張亞中
 
一、歐盟的全球政治角色：目標與限制╱張亞中
二、歐盟全球角色中的對美關係：「競爭性合作」的再詮釋╱黃偉峰
三、歐盟與美國安全暨戰略經濟關係：「美歐安全共同體」之檢驗╱王聖智
四、歐盟與俄羅斯夥伴關係的形塑與發展╱朱景鵬
五、盟的中國政策：戰略夥伴關係的期望與限制╱陳蔚芳
六、歐元的全球角色：機會與限制╱羅至美
七、歐洲聯盟貿易政策的權力分析╱賴昀辰
八、後里斯本時代的共同安全暨防衛政策：剖析歐盟的軍事能力╱吳萬寶
九、歐盟參與國際組織與建制的全球角色與影響力╱邱昭憲
十、歐盟為全球衛生的行為能力者：政策、參與及挑戰╱羅文笙、張武修
十一、歐盟對烏克蘭政策之外溢效果╱楊三億
十二、簡析歐洲聯盟與非加太國家雙邊關係的趨勢與挑戰╱苑倚曼、邱崇宇

本書主編序（摘錄）
張亞中
 
　　近代的歐洲是世界文明的發源地，在兩次世界大戰以前，歐洲一直在世界政治舞臺上獨領風騷，引領世界政治、經濟、社會乃至文化的脈動。然而兩次世界大戰對歐洲造成災難性的破壞與傷亡，也迫使歐洲退出世界舞臺的領導地位。
 
　　為了重新建立和平與繁榮的前景，戰後的歐洲創立「歐洲共同體」，以新的政治形態重新出發，一方面讓歐洲的土地上不要再出現戰爭，建立永久的和平，另一方面集合群體的力量，加速經濟發展，增進經濟繁榮。然而，受限於美國與蘇聯兩極對峙的權力格局，歐洲在冷戰期間對於和平與繁榮的追求是內向性的，亦即關注的是共同體內部的和平與繁榮，關於拓展共同體的外部角色，特別是政治影響力的部分，歐洲儘管心有餘，卻力有未逮。
 
　　冷戰的結束為歐洲統合繼續深化與廣化提供時代的機遇。不再受限於兩極權力格局的歐洲，透過馬斯垂克條約的擘劃，揭櫫發展「經濟與貨幣聯盟」以及「政治聯盟」的企圖心，伴隨歐洲聯盟的擴大、歐元的發行以及共同外交暨安全政策機制的制度化，為歐洲重新活躍於全球政治舞臺注入新的動力。然而，在 21世紀積極發展全球角色，並構建全球影響力的歐洲，受到 2008年美國的次級信貸危機所造成的連動影響，自2010年初開始陷入歐元區的主權債務危機。這場危機從 2010年初希臘無力償付鉅額國債，而遭多家國際債信機構降低信用評級開始，如骨牌效應般，隨後愛爾蘭、義大利、西班牙、葡萄牙、塞普勒斯等歐元國也陸續拉起警報，使歐元遭遇了 1999年發行以來最嚴峻的情勢。這場危機讓歐盟會員國焦頭爛額，不但影響歐洲持續統合的意願，也使得歐盟是否還能在全球事務扮演積極的角色受到質疑。
 
　　自從馬斯垂克條約建立歐洲聯盟，迄 2014年已逾二十年，目前已然擁有 28個會員國的歐洲，還沒有停止向外擴大之路。然而對於構建與發展全球性的角色與影響力，歐洲是否已經摸索出一條可行的路徑，在全球化的時代裡，歐洲又是否能夠與其他大國在運籌全球事務時齊足並馳，甚至主導規範、價值甚而世界秩序的建立，對於其所遭遇的困境與挑戰，不論是在政治、經濟、社會甚至文化方面，歐洲是否能夠準確認知問題所在，並對症下藥，採取切實有效的因應之道，這些問題都關係到歐洲是否能夠實現扮演全球性要角的野心。
 
　　本書邀請國內對於歐盟素有專精研究的學者，針對歐盟全球角色的不同面向發表論文，共同探索歐盟在全球事務中的定位，以及歐盟如何在全球範圍內發揮影響力。作者們期望透過本書的出版，一方面充實國內歐盟研究的心得，另一方面也收拋磚引玉之效，期望國內學界對歐盟全球角色能有進一步的探索與分析。本書分為四大部分，分別為歐盟與大國的關係、歐盟對外經濟與安全角色、歐盟的全球參與以及歐盟與區域的關係等。在歐盟與大國關係的部分，本書討論歐盟如何在發展戰略夥伴關係的大戰略下，處理與美國、俄羅斯以及中國大陸的關係。在歐盟對外經濟與安全角色的部分，本書從歐元、歐盟的貿易政策、歐盟的共同安全暨防衛政策等方面，論述歐盟如何對外發揮經濟與安全影響力。在歐盟的全球參與部分，本書從歐盟在國際制度以及全球衛生兩個領域的參與，分析歐盟的角色與能力。在歐盟與區域關係的部分，本書探討歐盟與烏克蘭，以及歐盟與非加太關係的發展與挑戰。
 
　　作為本書的主編，本人首先探討歐盟如何自我定位其全球性的角色、目標及其限制。歐盟期望經由展現其規範性權力，利用制度與規範來影響其他國家，進而建構一個符合歐盟價值體系的世界觀。對此，歐盟理事會曾發表歐盟安全戰略有關文件，並強調國際合作、多邊主義、睦鄰與善治等觀念。歐盟雖有市場經濟規模與規範性權力，但其全球政治的影響力仍有限制的原因在於：第一、歐盟雖為一超國家主義的政治體，但仍未脫民族國家色彩，因而在重大問題上無法達成共識；第二、缺少貫徹意志所需要的硬權力；第三、由於歐盟各國近年自顧不暇，作為普世價值榜樣的條件逐漸減弱；第四、在全球事務中無法脫離美國影響力。
 
　　中央研究院歐美研究所副研究員黃偉峰從探討歐盟在國際事務中的「角色性」出發，分析歐盟與美國的關係屬性。該文認為歐洲共同體和歐洲聯盟打從開始便與美國存有矛盾的情結，一方面將美國視為維持國際秩序的領袖和夥伴，另一方面又認為美國是歐洲在國際體系的競爭對手。隨著冷戰的結束以及歐洲持續進行統合的結果，歐盟對外的「角色性」益發明顯，亦即在外部環境和內部成員間越來越展現獨立自主的特性，特別是在打擊恐怖主義的問題上，歐盟的多邊主義與外交和平方式解決爭端的方式，與美國的單邊主義和預防性攻擊政策似有矛盾，也使學界對於是否仍能以「競爭性合作」來說明美歐關係有所質疑。
 
　　對此，該文認為「競爭性合作」概念仍足以描述當前歐盟與美國既競爭又合作的關係，惟此概念必須依歐盟「角色性」的強弱而重新被界定。黃偉峰以美歐的軍事安全關係演變為例，論證若歐盟「角色性」變弱，美國較不可能把歐盟當成其交涉對象，從而使美歐關係呈現「合作性依附關係」，或發展成「依附性合作關係」；復以美歐經貿關係演變為例，若歐盟「角色性」增強，則美國更可能將歐盟視為單一交涉對象，使美歐關係呈現「競爭性合作關係」，或發展成「合作性競爭關係」。換言之，當前美歐關係仍然呈現既競爭又合作的特徵，各自扮演的國際角色是相對的，端視不同事件而有所變化。
 
　　政治大學國際事務學院兼任助理教授王聖智進而以美歐安全與戰略經濟關係為主軸，檢驗建構式自由主義學者所提出之「美歐安全共同體」的概念對美歐互動的牽制作用，由此推導歐洲期望扮演的全球角色。王聖智認為，過去針對美歐關係的討論，多假定美國與歐洲係具有共同安全目標之特殊政治同盟，深層互賴與共同價值規範使美歐較其他雙邊關係來得更緊密，也更深層，但是，自從冷戰結束以後，追求自主的歐洲與追求支配的美國之間的矛盾益發明顯，歐洲認知到美歐關係不可能回復至冷戰時期的緊密狀態，已經難以用「美歐安全共同體」的概念來說明美歐關係的現實，歐洲必須在安全與戰略經濟領域發展自主能力，才能在變遷中維持政策彈性，確保自身安全與利益。
 
　　對於美歐關係的未來，該文認為，歐巴馬政府「重返亞洲」的政策顯示美歐關係已非美國外交政策焦點，未來美歐關係將可能朝向兩個方向發展。其一，若美歐無法解決政策矛盾，美國繼續以單邊主義追求支配地位，歐洲持續追求自主與國際影響力，最後將導致雙方發展出競爭或相抵觸的計畫；其二，若美國安全戰略能將歐洲利益納入考量以獲得歐洲支持，歐洲能強化美歐制度紐帶以約束美國單邊主義，美歐也可能相互活化理念的影響力，透過多邊和相互磋商機制共同處理國際安全問題。
 
　　2013 年底爆發的烏克蘭危機，突顯歐盟與俄羅斯關係的特殊性與錯綜複雜的特性。東華大學公共行政學系教授朱景鵬從歐盟的睦鄰政策出發，探討歐盟東擴後如何定位與俄羅斯的關係，檢視歐俄間的合作關係框架及其內涵，並評估未來歐俄關係發展的可能走向。該文指出，由於睦鄰政策是歐盟未來持續擴大的戰略方案，歐盟也嘗試將集體規範注入非會員國的夥伴國，以加強夥伴國申請入盟的條件，因而不適用於與俄羅斯建構對等的夥伴關係。歐俄「戰略夥伴」關係的開展，一方面使歐俄關係不需受到睦鄰政策的限制，也能平衡歐盟界定的「睦鄰夥伴」以及俄羅斯界定的「鄰邦國」（near abroad），係歐俄雙方都能接受的框架。
 
　　該文認為，俄羅斯的態度在於要求和歐盟處於一個平等的角色，並且力圖將權力平衡的要素發揮無遺，俄羅斯的外交政策也一直傳達俄羅斯對國際地位的平等性與國家主權完整性的堅持，因此，俄羅斯對歐盟的戰略強調的是夥伴關係的「對等性」，這種對等的關係也反映在俄羅斯在利用石油與天然氣等能源導向的經濟工具時，所突顯的相互需求的對等基礎。該文並分析，歐俄未來關係的發展將取決於雙方現存的互賴利益網絡結構，在反映歐盟對外關係的多元主義、雙邊主義以及區域間主義等基礎下，歐俄能否走向戰略夥伴關係仍然值得觀察。
 
　　隨著中國益發以越有自信的姿態活躍於國際舞臺，歐盟若要扮演全球角色，拉近與中國的關係是不可或缺的一環，因此歐盟自2003年開始便將歐中關係提升為「戰略夥伴關係」。針對歐盟深化與中國關係的企圖，臺灣大學兩岸暨區域統合研究中心副研究員陳蔚芳檢視歐盟如何發展與中國的戰略夥伴關係，以及分析在過程中所面臨的阻礙。該文首先檢視歐盟與中國對於戰略夥伴關係的期望是否契合，以及在實質上是否具有走向戰略夥伴關係的基礎，而後探討在發展戰略夥伴關係的框架下，歐中雙方為何在解除軍售禁令及承認中國市場經濟地位兩項議題遲遲無法取得共識。對此，該文認為，問題的關鍵在於歐盟和中國對於戰略夥伴關係的認知並不明確，在具體議題上缺乏實質合作，因而難以取得突破性的發展。
 
　　該文並指出，現今歐盟與中國的交往已經進入「務實省思期」，雙方都必須思考如何在現有的框架對話之外，進行具體的戰略合作，在重大國際議題上採取一致立場或聯合行動，才有可能產生戰略趨同，進而走向真正的戰略夥伴關係。在中國推動「新型大國關係」的脈絡下，中國對歐盟政策的主動姿態將可預期，不過，歐盟也需全面檢討對中國的政策，採取更為務實的態度來實踐與中國的戰略夥伴關係。
 
　　作為經濟的巨人，歐元是歐盟得以扮演全球角色的重要基礎，然而歐債危機的出現卻不可避免地削弱歐盟的全球地位。為了檢視歐元的全球角色與其未來展望，臺北大學公共行政暨政策學系教授羅至美探討歐元是否可能超越危機，從全球最重要的區域貨幣，成長成全面性的全球貨幣。該文認為，就經濟性指標而言，隨著未來歐元區的擴大以及此所伴隨的經濟規模與貿易力量擴張的趨勢，單一金融市場將可逐漸實現，並且網絡外部性也將降低對新貨幣興起的限制，以及貨幣自有穩定性的特性而言，有利於歐元全球角色的成長；然而，就非經濟決定要素而言，政治與體制性因素會對歐元國際化形成限制，歐元若無法藉由全球金融危機與歐債危機的處理經驗，克服並改善其在體制上的內部治理缺陷，輔以歐盟官方立場的干預推動，歐元的全球角色將難見大幅躍升。
 
　　雖然歐洲中央銀行預期，隨著人民幣的崛起，歐元會成長為與美元、人民幣並立的「三極」國際貨幣時代，但是該文認為，歐元在政治與體制方面所面臨的限制，顯然比其在經濟要素中所擁有的機會，更為複雜難解。歐盟畢竟不是主權獨立國家，不應將歐元與一般主權貨幣所享有國家支持的競爭優勢相提並論，並且缺乏霸權國家的支持未必會限制歐元發展全球角色，然而在缺乏財政聯盟支持的情況下，或無法對現制進行更為中央集權式的治理強化，將不可避免地對維持與發展歐元的全球角色形成限制。不過，該文也指出，歐洲統合所追求的目標在於維持歐盟與歐元區內的穩定與安全，而非尋求更廣泛的全球角色，因此難以避免會對歐元進展成為全面性國際貨幣的局限。
 
　　柏林自由大學博士候選人賴昀辰從貿易與權力的關係出發，探討歐盟貿易政策及其背後的政策意涵，而後從新現實主義、新自由制度主義、社會建構主義的角度，來探討歐盟貿易政策的權力角色，並檢視歐盟與美國、中國與非加太國家的貿易關係，分析歐盟如何以貿易作為權力手段。該文認為，由於先天上發展傳統軍武實力的限制，歐盟以貿易、知識等非傳統權力手段來推動價值以及創造規範，在全球化的時代下構築其有別於傳統軍事強權的知識權力角色，並以經濟強權之姿重返國際舞臺。雖然隨著馬斯垂克條約的生效，會員國的合作不再限於經濟面向，而是逐漸地外溢到外交與內政，但是不可諱言，經濟上的整合仍是歐盟最大的成就，也是歐盟得以在國際舞臺上獲得參與權、話語權以及國際地位的重要基礎，也使歐盟得以運用經濟力量來施展政治影響，甚至是追求政治目標。
 
　　該文分析，從新現實主義的角度，歐盟由於自身的限制，必須以貿易來作為其追求政治權力的途徑，成為經濟貿易強權的歐盟，讓歐盟在全球化高度互賴的時代下，利用龐大的經濟實力追求政治權力。為了達成以上目標，歐盟利用新自由制度主義途徑，在國際建制中利用貿易政策來發揮政治影響力。該文最後指出，從社會建構主義的觀點來看，歐盟作為貿易強權，其強權角色是由貿易行動及非軍事途徑，例如知識、價值、規範的建構而獲得，在全球化的時代，以非傳統的途徑構築新形態的國際行為者的權力角色。
 
　　關於歐盟的對外安全角色，大葉大學歐洲語文學系教授吳萬寶從里斯本條約的制度改革出發，探討歐盟共同安全暨防衛政策的結構與內涵變遷，並分析歐盟的軍事能力藍圖，檢討軍事任務團的成效，最後對共同安全暨防衛政策與歐盟的軍事能力的遠景，提出可能的發展方向。
 
　　該文認為，相較於歐盟其他的政策領域，共同外交暨安全政策發展的進程較為緩慢，在很多時刻也往往難以成為歐盟處理和解決問題的工具。吳萬寶以利比亞危機為例，論及歐盟會員國對於是否出動戰鬥部隊無法達成共識，最後以英、法和北約的軍事介入收場，顯示會員國對該共同政策的意見分歧，以及對實際運用軍事能力的態度差異，進而嚴重影響歐盟處理國際安全問題的能力。
 
　　該文進一步指出，歐盟在軍事面向的表現不盡理想，是欠缺必要的能力與意願所致，特別是由歐債危機所引起的會員國國防預算刪減，不僅影響歐盟正在執行的任務，也使會員國難以提供充足的能力與資源給歐盟，一直以來的「意願匱乏」問題，也始終沒有得到改善。而里斯本條約所提供的「常設結構化合作」與「戰鬥部隊」，雖然可以為會員國整合安全能力與防衛資源提供可行之道，是會員國在面對資源短缺之際的合作途徑，然而該文結論也強調，會員國是否能夠繼續朝向安全與防衛能力的整合，還是得取決於會員國的意願而定。
 
　　對於歐盟在全球事務的角色，南華大學歐洲研究所助理教授邱昭憲從歐盟對國際制度的參與建設出發，探討歐盟如何在多邊主義制度化的過程中，突顯多邊主義在外交政策上的屬性與作用，透過「有效多邊主義」來承擔全球治理的責任，進而展現其全球角色與影響力。該文認為，相較於更具利益與權力色彩的美國式多邊主義，以及具民族主義色彩的崛起大國多邊主義而言，歐盟的有效多邊主義，同時參揉目的與工具性色彩，更能突顯民事力量在國際事務所發揮的成效。
 
　　然而，由於多邊主義被視為弱者的武器，在原則上得以確保大小會員國參與平等與發揮作用，使歐盟在面對外界挑戰時，容易被視為是由於其缺乏實質權力，才會訴諸多邊主義的印象，從而弱化了歐盟推動多邊主義制度化的運作。另外該文也指出，歐盟如今面臨本身實力衰退，加上歐元區經濟危機的負面影響，在多邊機制中影響力降低，無法抵銷因為經濟實力衰退所帶來的實力衰弱，在物質基礎逐漸流失優勢下，歐盟在國際權力的結構也將發生變化，因此是否仍能堅持以規範為基礎的多邊主義制度化安排，值得學界持續關注。
 
　　文藻外語大學法文系助理教授羅文笙與臺北醫學大學公衛系教授張武修從解釋「全球行為能力者」的概念出發，探討歐盟在全球衛生管理系統的「角色」、「能力」及「影響」，評估歐盟是否可被視為「全球行為能力者」。該文認為，歐盟對於自身在全球衛生角色的理念中方向清晰，同時歐洲內外的政府或非政府組織也對歐盟在全球衛生扮演核心角色抱持著相同的期盼，加上歐盟已經透過政策工具逐漸發展出保護全球衛生的能力，擔當起照顧全球衛生相關機構的責任，因此，歐盟在全球衛生事務中確實擁有影響力以及主體性，使歐盟在全球衛生議題的優先地位受到肯定。
 
　　不過該文也指出，與其說歐盟是一個完全的「全球行為能力者」，不如說歐盟其實是「仍在建構中的行為者」（Actor still in Construction），這是因為歐盟仍在面對是否使用同一聲音說話，政策實施在國際事務中的連貫性，以及在全球衛生體系的能見度等挑戰。儘管如此，該文認為這些挑戰也是其他行為者在致力於改善全球衛生時所面對的問題，因此在最後仍然樂觀地評估，歐盟在不久的將來會因為成功解決此共同難題的經驗而更加茁壯，進而成為一個更有實質能力與影響力的行為能力者。
 
　　在歐盟與區域的關係部分，中興大學國際政治研究所副教授楊三億從檢視歐盟的睦鄰政策在烏克蘭的實踐，包括歐盟對烏克蘭提供的誘因政策，反思歐盟透過睦鄰政策建構與東歐國家的夥伴關係時遭遇的挑戰。該文認為，睦鄰政策是歐盟東擴經驗的複製，以誘因模式達成政策擴散的目標，但是歐盟所提供的誘因往往受到干擾，導致睦鄰政策的成果不如預期。雖然在該文撰稿期間，烏克蘭尚未爆發親西方與親俄派的流血衝突，不過隨後事件的發展也顯示，儘管歐盟的睦鄰政策對烏克蘭產生外溢的效果，但是地緣政治也會影響歐盟睦鄰政策的有效性。
 
　　該文主張，歐盟睦鄰政策的誘因模式必須考量地緣政治的影響，特別是在烏克蘭的問題上，地緣政治因素不但提供烏克蘭左右路線調整的空間，也阻礙歐盟對烏政策的有效性，因此歐盟必須釐清地緣政治與民主化政策目標孰為輕重的問題；其次，對於歐盟周邊的非準會員國，需要將國際關係中重要行為者、國際權力結構、周邊國家國內政治發展等要素列入考量，例如觀察歐盟與俄羅斯、歐盟重要會員國外交與能源安全政策等，可能都是影響歐盟與地緣政治圈夥伴互動的重要因素；最後，該文提出歐盟應該參與過去擴張經驗，在談判過程給予烏克蘭較長時期的入盟檢視安排與標準更高的改革要求，明確的最終會籍有助於烏克蘭確立改革道路，較長時期的入盟檢視與高標準的改革要求也可促使烏克蘭深化到實質的改革領域，而堅持民主化的政策目標則可持續確立歐盟未來進行統合的可信度。
 
　　植基於過去的殖民歷史，非加太國家一直是歐盟傳統經濟援助與貿易優惠的對象，歐盟也希望透過經貿手段，促進非加太國家走向善治。針對歐盟與非加太國家的雙邊關係，淡江大學歐洲研究所副教授苑倚曼與博士生邱崇宇從新自由制度主義關於「合作的形成、政策及制度的協調」的視角出發，探討歐盟與非加太國家之間，自 1957年羅馬條約至今日的科都努夥伴協定以來的制度化發展、歐盟共同商業政策和貿易往來的變遷與現況，並藉此檢視在不斷變遷的國際體系中，雙邊關係發展的新趨勢及挑戰。該文指出，即便歐盟與非加太國家近年來持續提倡民主善治、降貧及經濟整合與文化合作等，非加太國家在政策與執行的自主性依舊不高，雙邊關係仍以歐盟為主導，導致除了歐洲發展基金及援助貿易頗具成效以外，其他經濟夥伴協定的談判仍然曠日費時，成效不彰。
 
　　該文強調，任何政策制定前，雙方必須先考量是否擁有共同利益及共識，再思考是否進行合作。近年來由於歐盟對外貿易政策的主軸朝向新興市場發展，與非加太市場的互賴程度相對降低，而非加太國家缺乏穩定與善治的社會與政治體系，也難以刺激貿易發展與吸引外資投入，因此，基於現況發展及需求，非加太國家更需增進與歐盟的技術合作，藉由相關貿易協定，促進雙邊與多邊貿易所產生的經濟利益，而歐盟也需考量開放經濟暨市場的核心價值，簽署自由貿易協定，依據條約及相關機制的輔助朝向正常化發展。