法律的顏色：一段被遺忘的美國政府種族隔離史

前言
第1章 如果三藩市是，那麼到處都是？ 3
第2章 公房，黑人聚居區 19
第3章 種族區劃 45
第4章 “居者有其屋” 67
第5章 私人協議，政府執行 89
第6章 白人群飛 107
第7章 國稅局的支援及監管機構的姑息 117
第8章 地方策略 135
第9章 政府默許的暴力 163
第10章 收入抑制 181
第11章 向前看，向後看 209
第12章 考慮補救 229
後記 253
常見問題 259
作者記與致謝 282
注釋 296
參考文獻 348
圖片來源 381
 

從2014年到2016年這段時間，當弗格森、巴爾的摩、密爾沃基或夏洛特等地發生騷亂並引起我們的注意時，多數人會覺得自己瞭解這些種族隔離區，知道這裡的犯罪活動、暴力、憤怒和貧窮如何形成。我們說他們從事實上被隔離，說這是私人行為的結果，而不是由於法律的效力或政府的決策。

我們告訴自己，“事實上的”種族隔離（defactosegregation）有多種原因。當非裔美國人搬進弗格森這樣的社區後，一些持有種族歧視觀念的白人家庭決定離開；此後，黑人家庭的數量不斷上升，社區的品質隨之下降，然後就出現了“白人群飛”（whiteflight）的現象。房地產仲介引導白人避開黑人社區，也引導黑人避開白人社區。銀行表達歧視的方式是“畫紅線”，即拒絕為非裔美國人提供貸款，或迫使他們接受條件極為苛刻的次級貸款。就整體而言，非裔美國人所受的教育不足以讓他們獲得充裕的收入以居住在住戶多為白人的近郊區，因此，他們仍在城區聚居。另外，黑人家庭也傾向于和其他黑人家庭居住在一起。

以上所有事情都不失真實，但它們只是真相的一小部分，被湮沒在遠比它們更重要的事實之下：直到20世紀只剩下1/4時，聯邦、州和地方政府始終以明確的種族政策界定白人應該住在哪裡，非裔美國人又該住在哪裡。美國北部、南部、中西部和西部地區目前的居住隔離並非個人選擇或原本用心良苦的法律法規造成的意外後果，而是毫不掩飾、清楚明白地在美國每個大都會地區實施種族隔離的公共政策之結果。這一政策系統性很強，力度很大，其影響一直延續至今。如果沒有政府蓄意實施的種族隔離，其他導致隔離的因素——個人歧視、白人群飛、房地產仲介的引導、銀行的貸款歧視、收入差異及自我隔離——仍會存在，但表現出來的機會就少多了。有目的性的政府行為造成的隔離可不是“事實上的”種族隔離。更確切地說，在法庭上，這叫“‘法律上的’種族隔離”（dejuresegregation），即由法律和公共政策造成的種族隔離。

由政府行為造成的種族居住隔離違犯了美國的憲法及人權法案。開國元勳制定的第五修正案使公民免受聯邦政府的不公待遇。美國內戰後不久即正式通過的第十三修正案禁止蓄奴，或者就整體而言，禁止將非裔美國人視為二等公民；而同樣是內戰後通過的第十四修正案則禁止各州或地方政府不公正、不平等地對待民眾。

大多數讀者都明白，第五修正案和第十四修正案適用於由政府造成的居住隔離。不允許非裔美國人享受適用于白人的住房補貼的做法顯然已經構成不公正待遇，而且，如果向來如此，則已經到了嚴重違犯憲法的程度。但是，居住隔離也違犯了第十三修正案，這可能有些出人意料。我們通常認為第十三修正案只是廢除了奴隸制——第十三修正案的第一款確實如此，第二款則授予國會強制執行第一款中規定的權力。1866年，國會通過了民權法案，以此強制廢除奴隸制，該法案禁止任何延續奴隸制特點的行為。使非裔美國人淪為二等公民的行為，如住房方面的種族歧視，也在禁止範圍之內。

但是到了1883年，最高法院駁回了國會關於強制執行第十三修正案之許可權的解讀。法庭同意該修正案第二款授予國會“批准通過任何對廢除美國境內所有奴隸制之標誌與事件必要或有益的法律”的權力，但法庭並不認為將一部分人排除在住房市場之外是奴隸制的“標誌或事件”。因此在接下來的一個世紀中，這些維護民權法案的行為一直被忽視。然而如今，多數美國人都明白，對非裔美國人的偏見和苛待並非憑空出現。支持種族歧視的陳規和態度植根於奴隸制度，而美國正是在奴隸制的基礎上建立起來的。因此，現在我們大多數人會認為國會的判斷正確，同意這一點也在情理之中。國會認為，禁止非裔美國人購買或租住像樣住房的行為是仍視其為二等公民的表現，是奴隸制的殘餘。現在，同樣容易理解的是，人們明白，如果政府積極推廣居住隔離，那麼它就沒有遵守第十三修正案對奴隸制及其殘餘的禁止性規定。這一解釋並不牽強。實際上，它與最高法院1968年最終通過的司法解釋非常接近，有力地推翻了1883年的判決。1965年，約瑟夫·李·鐘斯（JosephLeeJones）及其妻芭芭拉·喬·鐘斯（BarbaraJoJones）對阿爾弗雷德·H.梅耶公司（AlfredH.MayerCompany）提起訴訟。梅耶公司是聖路易斯（St.Louis）的一家開發商，他們拒絕向這對夫妻出售住房，僅僅因為鐘斯先生是黑人。3年後，最高法院支持鐘斯夫婦的訴求，認定1866年民權法案的聲明——住房歧視是奴隸制的殘餘影響——有效，而這正是第十三修正案授權國會根除的。iv法律的顏色但是由於一次歷史偶然事件，無論是政策制定者還是公眾，甚至連民權宣導人士都沒有對鐘斯訴梅耶公司案（Jonesv.Mayer）判決的意義予以重視。在最高法院宣佈其判決的兩個月前，國會通過了《公平住房法》（FairHousingAct），該法案隨後由林登·貝恩斯·詹森（Lyndon Baines Johnson）總統簽署，成為法律。儘管1866年的法律判定住房歧視違憲，但它並未賦予政府執行權。《公平住房法》規定政府可以適度執行，而民權組織也是利用這部法律而非之前的法令，對住房歧視發起挑戰。但是在他們發起挑戰時，我們忽略了一個事實——住房歧視並非在1968年才變得不合法，自1866年以來，這樣的歧視一直是不合法的。其實，在這102年的時間裡，住房歧視不僅不合法，而且是憲法責令消除的奴隸制的標誌，卻一直被強加於某些群體之上。

本書講的就是20世紀中葉實施的、旨在強化種族居住隔離的持續性政府政策。阻止非裔美國人和白人混居的具體政府行為很多，我把這樣的行為歸為“違憲行為”。我這樣做實際上背離了廣為接受的觀點——一種行為只有在最高法院裁定其違憲時方可稱為違憲行為。在1954年之前，很少有美國人會認為學校裡的種族隔離是合乎憲法規定的，因為最高法院禁止這樣的行為。實際上，種族隔離一直是違憲的，儘管最高法院中的多數派在誤導之下錯誤地忽視了這一點。

但是，即使全民一致認為政府政策導致了一種違憲的、法律上的居住隔離制度，也並不意味著訴訟能夠補救這種局面進行補救。雖然大多數非裔美國人在這種法律認定的體制下飽受痛苦，但是他們卻沒法以訴訟案件所要求的特殊性明確說出自己到底具體在哪個方面成為受害人。比如，很多非裔“二戰”老兵沒有申請政府擔保的抵押貸款來購買郊區住房，因為他們知道退伍軍人管理局會以其種族為由拒絕他們的申請，所以即便申請也沒有任何意義。

因此，這些退伍軍人並沒有像白人退伍軍人一樣因房屋淨值升值而獲得財富，他們的後代也不能像白人退伍軍人的後代一樣繼承這些財富。因為繼承的財富較少，現在的非裔美國人不像同齡的白人那樣有能力進入好的大學。就算現在這些非裔後代中有人得知，其祖父輩不得不在擁擠的城市地區租住公寓的原因是聯邦政府違犯憲法和法律規定，禁止銀行給非裔美國人貸款，他們仍然沒有資格提起訴訟，也說不出該向哪一方來追回賠償。對於最高法院執迷不悟堅持贊成的政策，通常是沒有司法上的補救措施的。但這並不意味著對於這樣的違法行為，憲法沒有要求補救。實施補救要通過我們選舉產生的代表來執行憲法。

我們未能意識到自己與“法律上的”種族隔離所造成的嚴重而持久的影響共存，因此就無須面對憲法所要求的扭轉這一局面的義務。“法律上的”種族隔離仍然存在，如果這麼說沒錯的話，那麼廢除種族隔離就不僅僅是可取的政策，還是我們必須履行的憲法義務和道德義務。如果我們想稱我們的國家為憲政民主國家，那麼“過去的就讓它過去吧”可不是合理的做法。

住房方面的種族隔離不僅是以前蓄奴的南部邦聯的專案，而且是20世紀聯邦政府的全國性專案，是由美國最具自由思想的領袖們策劃實施的。我們的官方種族隔離體系並非由某一條將非裔美國人局限在特定社區的法律規定造成。實際上，大量明確具有種族隔離色彩的法律、法規和政府行為合力打造了全國範圍內的城市聚居區（ghetto）體系，這樣的聚居區週邊環繞的是白人居住的近郊住宅區。個體的種族歧視也起了一定作用，但如果政府沒有欣然接受並強化歧視，其影響會大打折扣。

半個世紀以前，“法律上的”種族隔離的真相就已經為世人所周知，但是自那時起，我們一直壓抑著自己的歷史記憶，並自我安慰，相信所有的一切要麼事出偶然，要麼是誤導之下的私人偏見。從20世紀70年代至今，最高法院多數派一直在推廣“事實上的”種族隔離的錯誤觀念，而這現在已經為常規思維所接受，自由派和保守派在這一點上倒是所見略同。

當民權組織提起訴訟，要求廢止底特律公立學校的種族隔離時，轉捩點出現了。原告意識到，如果底特律的白人兒童屈指可數，那就根本談不上廢止學校的種族隔離，他們認為，補救方案不但應涵蓋非裔人口眾多的城區，還要包括白人近郊住宅區。1974年，最高法院以5票對4票的投票結果駁回了上訴。多數派認為，因為政府在近郊住宅區的政策並沒有造成底特律學校的種族隔離，近郊住宅區就不能包括在補救方案中。大法官波特·斯圖爾特（Potter Stewart）解釋說，黑人學生集中在城區，而不是散佈在底特律各近郊住宅區，這是由於“各種不可知、或許也無從得知的因素，如人口遷入、出生率、經濟變化或私人種族顧慮的累積等”。他得出結論：“憲法不會允許聯邦法庭有試圖改變這一局面的行為，除非事實表明國家或其政治區劃在一定程度上導致了這種局面的存在。在本案中，沒有任何記錄表明，底特律學校的人口種族構成或底特律市區內及附近區域的居住模式主要由政府行為導致。”

大法官斯圖爾特的評論中有一點讓人頗感不安：原告民權組織的確提供了證據，證明底特律城區及周邊地區的居住模式在很大程度上由政府行為導致。雖然初審法官支持他們的觀點，但是大法官斯圖爾特及其同僚決定無視甚至否認此類證據的存在。**聯邦地方法院法官史蒂芬·J.羅斯（Stephen J.Roth）的觀點被最高法院否定，他從這一證據中得出的結論是：“不管是政府、個人還是機構所遵循的政策，都對社區的構成有持續影響，並且這一影響在當前仍有體現——我們知道，選擇居住地是發生頻率相對較低的事件。多年以來，聯邦住宅管理局（FHA）和退伍軍人管理局（VA）公開建議並提倡維持‘和諧的’社區，即種族和經濟上的和諧。當時所造成的局面仍在繼續。”羅斯法官強烈要求承認其他因素也涉及在內，我們“無須將聯邦、州和地方政府官員及各部門行為的影響最小化，亦無須將貸款機構和房地產公司行為的影響最小化，他們的行為形成並維護了種族隔離的居住模式，而這導致了學校的種族隔離。”另，本書未標明“譯者注”或“編者注”的註腳均為原注。

這種對美國種族歷史的失實陳述，或者更準確地說是蓄意的視而不見，成為美國法律體系下的共識，這在首席大法官約翰·羅伯茨（John Roberts）於2007年寫下的一份判決書中再次得到了表達。他的觀點是，禁止路易斯維爾和西雅圖的學區把學生的種族作為學校適度融合計畫的一部分。每個學區允許學生選擇他們想進的學校，但如果一所學校剩餘的學位有限，學區將接受有助於學校種族平衡的學生。換句話說，如果學校以白人學生為主，黑人學生會得到准入優先權，而白人學生則會被以黑人為主的學校優先接受。

這位首席大法官提到，這些城市的住房安排具有種族同質性，這導致社區學校的學生也具有種族同質性。他認為，種族隔離社區的形成可能是“社會歧視”的結果，但是糾正“並非源於（政府）自身行為”的歧視永遠不能成為制定符合憲法規定、有種族意識的補救措施的理由。“對我們的法律體系而言，由政府行為造成的種族隔離與其他因素造成的種族失衡之間的區別一直都很重要……如果一個地方的（種族不平衡）不是政府行為的結果，而是個人選擇造成的，這種不平衡就沒有任何憲政意蘊”。他的結論是，因為路易斯維爾和西雅圖學校中的種族隔離是由個人選擇造成的，所以應當禁止學區有意識地採取某些措施來扭轉這種隔離。
1992年，大法官安東尼·甘迺迪（Anthony Kennedy）曾處理過一起涉及佐治亞州學校種族隔離的案子。首席大法官羅伯茨引用了他對該案的裁定。

在判決書中，甘迺迪法官寫道：“在我們的社會、學校中確實（殘）留著政府法令造成的種族隔離。過去對黑人權利的侵害和由政府或以政府的名義施加的不公待遇是相當棘手的歷史事實。歷史上的棘手事實揮之不去，繼續存在。我們雖不能逃避歷史，但也無須在確定法律責任時過分誇大其後果。種族隔離的殘留……可能非常微妙、難以捉摸，但這樣的殘留是真實存在的，與正在糾正的法律上的不當行為有著因果關係。但是，人口結構造成的族群變化並不總是與法律上的侵權行為有真實、本質的聯繫。”在接下來的章節中，我將推翻由甘迺迪大法官表達並為首席大法官羅伯茨及其同事所認可的這一過於輕鬆愉快的觀點——國家犯下的過失與我們身邊所見的居住隔離鮮有因果關聯。本書將用證據表明，帶有明顯種族傾向、造成大都會地區種族隔離的政府政策並不是殘留物，既不微妙也不難以捉摸，其控制力足以造成目前我們在社區及學校中所看到的“法律上的”種族隔離。本書的核心觀點是，非裔美國人被違憲剝奪了融入中產階級社區的方法與權利，正因這種剝奪行為是在政府支持下進行的，所以國家有義務對此進行補救。

很多法學家都對“法律上的”種族隔離與“事實上的”種族隔離之間的區別持有一定程度的懷疑。他們認為，在私人歧視行為普遍存在的地方，公共政策造成的歧視無法與“社會歧視”區別開來。比如，如果一個社區存在白人逃離非裔美國人居住區域的慣例，那麼其力量之強大將無異於成文法律。無論是公共政策歧視還是社會歧視，表達的都是被這些學者稱為“結構性種族主義”（structural racism）的概念，即在美國國內，即使不是大多數，起碼也有許多機構的行事方式都對非裔美國人不利。這些學者認為，試圖理清這些機構的種族差別性影響在多大程度上源於個體歧視，又在多大程度上源於公共歧視的行為是毫無意義的。他們說，無論幾十年前歧視由何種原因引發，政府都有義務糾正結構性種族主義。

這些學者的說法可能是對的，但是，在本書中，我並不會採納他們的思路。恰恰相反，我所採用的是首席大法官羅伯茨和他的同事、前任及可能的繼承者所持的狹義法律理論。他們同意，按照憲法規定，我們雖然沒有義務糾正私人歧視造成的種族隔離，但有義務補救政府支持的隔離行為所造成的影響。我接受他們的說法。本書與他們在理論上沒有任何分歧，有分歧之處在於他們提出的事實。有些人，如法官，認為憲法要求補救政府支持下的種族隔離行為，但大多數種族隔離並不屬於此類。我希望讓這些人看到，羅伯茨大法官及其同僚對他們所掌握事實的理解是錯誤的。大多數種族隔離行為的確屬於政府支持下的公開明確的行為。
 
在正文開始之前，我想就措辭方面說幾句：我將會頻繁提到（其實我已經在這麼做了）我們做過的事情或我們應該做的事情。“我們”指的是所有人——整個美國人群體。本書並沒有把白人看作滋事者，把黑人看作受害者。身為這個民主國家的公民，我們——我們所有人，包括白人、黑人、拉美裔、亞裔、美洲原住民和其他人，共同肩負著促進憲法的實施並糾正過去犯下的、影響仍在持續的違法行為的責任。我們中很少有人是推動種族隔離制度持續下去的人或被剝削程度最深者的直系後代。非裔美國人不能像等待一件禮物那樣等著過去的不平等待遇得到補償，而美國白人作為一個整體也並不負有對非裔美國人進行補償的義務。我們，我們所有人，對我們自己負有這樣的責任。身為美國公民，不管我們或我們的祖先通過何種途徑獲取這一身份，現在，我們都是這個國家的一員。

過去幾十年裡，我們創造了一些委婉的說法來幫助忘卻國家是怎樣對非裔美國公民進行種族隔離的。我們說到聚居區的時候會感到尷尬，這個詞准確地描述了這樣一種社區——政府不但讓少數族裔集中居住在這裡，而且設立重重障礙阻止他們離開。我們毫不猶豫地承認，東歐的猶太人被迫住在聚居區中，在那裡，他們的機會非常有限，很難甚至完全不可能離開。但是，當我們在這個國家遇到類似的社區時，我們小心翼翼地稱之為“內城”（inner city），其實誰都知道我們是什麼意思。

（當富裕的白人將同一片地理區域中產階級化時，我們並不會把這些白人劃為內城家庭。）現在，我們羞於承認這個國家將非裔美國人限定在聚居區內。在此之前，種族關係的分析家，無論是非裔分析家還是白人分析家，都一直用“聚居區”這個詞來描述低收入非裔美國人社區，他們的用詞非常準確。這些社區在公共政策的推動下形成，不但缺少機會，而且障礙重重，難以離開。還沒有另外的詞能簡潔地囊括所有這些特點，所以我將使用這個詞。

我們也發明了其他委婉的說法，如此一來，文雅階層就不用直面種族排斥的歷史了。當我們想到白人就讀的學校中鮮有非裔美國人所引發的問題時，我們說我們在尋求“多元化”（diversity），而不是種族融合。當我們想假裝這個國家並沒有用一種專門針對非裔美國人的種族隔離制度孤立他們的時候，我們散佈他們只是另一種“有色人種”（people of color）的說法。我力圖避免這種措辭。

因為我們的主流文化傾向於認為非裔美國人低人一等，所以我們用以描述他們的詞彙，不管一開始看上去多麼高貴莊嚴，最後聽起來總像在表達輕蔑。非裔美國人對此提出抗議，堅持使用新的術語，我們最後也接受了新的說法，但這些說法似乎也暗含了卑微之意。因此，到了20世紀初，美國所有居於次要地位的種族都被稱為“有色人種。後來，我們開始考慮稱非裔美國人為“尼格羅人”（Negro），一開始用的是小寫的n，後來才開始用大寫的N。這個詞後來被“黑人”（black）所取代，後者似乎被廣泛接受，經久不衰。今天我們意識到“非裔美國人”才是最合適的說法。在接下來的篇章中，這個詞將是我使用最為頻繁的詞，但我有時候也會使用“黑人”一詞，在描述歷史事件時，我偶爾會用到“尼格羅人”一詞，在用到這個詞時，我所表達的尊重和這個詞在早期所享有的完全一樣。我們不能被措辭的變化分散注意力，應該注意到其下隱藏的真相：在這個國家，我們建立了一種等級制度，非裔美國人因為政府明確的種族歧視政策而一直受到剝削，遭受地理上的隔離。雖然今天這些政策大都已經不再執行，但政府卻從未就此做出補救，而且其影響仍持續存在。