督撫制度起源于明,形成于清。作為省級行政長官,地方督撫是介于清朝廷與府廳州縣基層政權的中間環節,具有承上啟下的運作功能。在清末新政中,地方督撫既可以在一定程度上參與和影響清廷中央的新政決策,也是在各省推動新政具體實施的實際主持者,可見其在新政過程中至關重要的作用。與此同時,隨著清廷通過新政致力于加強中央集權,地方督撫的權力及其對清廷中央決策的影響力也在逐漸演變,從而使晚清權力格局發生明顯的變化。
辛亥鼎革之際,中央與地方權力關系變成“內外皆輕”的權力格局,其總體表征是中央與地方權威一並流失,中央無法控制地方,地方無力效忠中央。“內外皆輕”權力格局的形成,其直接後果是清廷中央與地方均不能有效地應對革命,致使清王朝走向覆亡之路;其另一個嚴重的後果是掌握軍隊尤其是新軍的軍人勢力的崛起,出現軍人干政,導致民國初年的軍閥政治。
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