大部制下中國電力管制機構改革研究

第一章　緒論
　第一節　研究背景
一、大部制改革是中國行政管理體制改革的新起點
二、分散化公共治理結構是大部制的制度基礎
三、中國能源產業大部制是必然發展趨勢
　第二節 問題的提出
一、管制機構是政府治理市場失靈的重要手段
二、電力管制機構改革體現大部制的要求
三、中國基本具備建立獨立管制機構的條件
四、獨立管制機構模式的選擇
　第三節　本書的研究思路與框架
一、本書研究的問題和思路
二、本書的研究框架
　第四節　本書的主要觀點和創新點
一、本書的主要觀點
二、本書的創新點
第二章　相關文獻綜述
　第一節　交易、合約和治理的簡單綜述
一、交易的性質與合約類型
二、交易的治理結構
　第二節 電力產業管制合約分析
一、電力產業管制合約模型
二、電力產業管制合約特性
三、電力產業管制合約風險
第三節　管制機構的相關研究
第四節　相關研究的不足之處
第三章 電力產業管制改革的制度分析
第一節 電力產業的技術經濟特性
一、縱向結構特征
二、橫向結構特征
三、所有權結構
四、政府管制政策
第二節 電力產業管制改革的動因
一、技術進步和電力需求增加
二、政府的意識形態
三、制度環境完善
第三節 電力產業管制改革對管制機構的需求
一、電力產業管制改革的內容
二、電力產業管制改革對管制機構的需求
第四章　中國電力管制機構制度及問題分析
　第一節 中國電力管制機構的改革歷程
一、政企合一階段(1996年底前)
二、市場化改革階段(1997～2002年)
三、管制改革階段(2003年至今)
第二節 中國電力管制機構的實踐
一、完善電力管制法規體系
二、提高專業化管制水平
三、強化電力市場管制
四、促進電力市場化改革進程
　……
第五章　發達國家電力管制機構模式
第六章　在大部制下中國電力管制機構的改革趨勢
第七章　電力產業管制機構改革的制度支持
參考文獻
後記

為提高政府管理的效率與有效性，完善公共治理結構，中國從2008年初開始第六次政府機構改革，即對行政部門進行科學地合並或重組，推行職能有機統一的大部門體制。大部制反映現代政府設立行政部門的規律，有利于減少政府對微觀經濟領域的干預，進而提高行政效能。從國際能源技術發展來看，能源各產業呈現出匯流的趨勢，不僅是電力和天然氣的匯流，還包括電力、石油、天然氣、煤炭等傳統能源與風能、太陽能等新能源的匯流，這些能源形式在技術上存在相互替代的關系。基于一國能源對于經濟發展的基礎性地位，很多國家都實行能源產業的大部門管理體制，以保證國家經濟安全，促進各種能源形式的協調發展。中國這次政府機構改革成立了能源局和能源委員會兩個機構，大部制改革還沒有進入實質性階段。但是，中國很早就提出“大能源”戰略，能源產業大部制是必然發展趨勢。

屬于大能源產業的電力產業是最為重要的基礎設施產業之一，電力產業也是中國最早實行放松進入管制，鼓勵多種所有制企業進入發電領域，實行政企分離的壟斷性產業。以國家電力監管委員會的設立為標志，電力產業最早探索政府行政部與管制機構職能分離（即“政監分離”）。從政府管制實踐看，中國電力產業還是一個管制職能分散、管制職責不清等問題較為突出的典型產業。因此，電力產業管制機構改革對其他產業具有重要示範意義，也是能源產業向大部制過渡的要求，研究這一問題很有現實意義。

在現代管制體制下，政府從微觀管理領域脫身，在有序推進產業市場化的同時，由傳統的政府部門負責制定宏觀經濟政策，由相對獨立的管制機構根據法律和規則，依據國家宏觀政策對市場主體的市場行為履行管制的職責。專業管制機構的出現是政府和市場邊界調整的一種表現，也是政府行政領域內部權力的調整。建立在“政治一行政”兩分法以及“三權分離”憲政體制背景下的西方國家，這種制度特點和優勢很明顯。伴隨著“解除管制”、 “管制重組”等政策，國家公權力也在收縮，大量由政府管制的領域回歸市場；它們傳統上的核心政府由行政部門所組成，實行部長負責制，其活動最終對國會或者總統負責。在“分散化公共治理”模式下，在傳統的政府部門內部或者外部，帶有相對獨立性的執行機構或獨立管制機構獨立履行法律賦予的職責，不受政府部門首長或者其他政治勢力的影響，這種變革被視為是發達國家政府機構改革中最為重要的變化。中國經濟體制改革的過程就是一個政府和市場邊界逐漸清晰的過程，也是政府權力主體多元化的過程。從20世紀末開始陸續建立證監會、保監會、銀監會、電監會等專業管制機構，是中國公共治理模式改革的重要嘗試。

管制機構設置及其運行機制設計是一個世界性的研究課題，但是中外管制制度和發展的歷史起點不同，必然導致所遇到的問題存在差異，解決途徑也不相同。西方管制機構產生于自由市場體制的基礎上，如英國是始于對自由市場體制下的國有化政策的反思，而美國則始于對自由放任經濟條件下市場失靈的制度化克服，但是它們改革的重ˋ點卻趨向一致——促進政府和市場關系的合理化。中國管制機構與經濟體制改革過程相伴隨，和市場體制逐漸完善、政府職能轉變相伴生。中國管制改革問題無法從西方國家簡單得到解決方案，但可以借鑒先期改革國家的某些成功經驗，避免走一些彎路。在西方國家，管制機構在政府體系中的定位基本確定，所需要的是探討如何創新管制方式，提高管制績效問題，這也是管制機構制度的核心問題。但是對于中國來說，可能最重要的還是要解決管制機構的前提性問題︰為什麼需要管制機構履行傳統行政機構的部分職能？管制機構和傳統行政部門相比有何制度上的優勢？管制機構究竟應該行使哪些職能？管制機構應擁有何種程度的獨立性？為了確保獨立性，管制權力如何配置？需要建立什麼樣的約束機制？管制機構的運行機制怎樣？

本書將合約理論、公共治理理論應用到管制機構問題研究中，深化了對電力管制機構改革的認識，並為分析和解決其中出現的各種問題提供了新的理論平台。從公共治理的視角出發，以“電力管制機構改革”為主題，借鑒美國、英國、日本三國的電力管制機構模式經驗，研究在大部制改革背景下，中國電力管制機構改革的必要性和可行性、中國電力管制機構制度存在的問題及其體制原因、電力管制機構的發展趨勢、電力管制機構改革的制度基礎等重大實踐問題。在電力產業管制機構發展趨勢中重點探討兩大問題︰電力產業宏觀調控、微觀管制、微觀管理三項政府職能的配置問題；電力管制機構監督問題。這正是中國電力管制機構改革中亟待解決的實踐難題，從而對政府部門制定和實施有關政策具有重要的參考價值。當然，該書提出的一些理論觀點還需要實踐檢驗，並且不斷加以冤善。

從中國實踐來看，研究電力產業管制機構改革問題具有迫切性，還有很多值得深入探討的地方。我認為，該書具有一定的學術水平和應用價值，該書的出版將豐富這一問題的研究內容，並對推進電力產業管制改革起到積極的作用。

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