香港申訴專員制度研究：以歷史制度主義為視角

序言

第一章 導論
一、選題的原因和意義
二、文獻綜述
三、研究的理論依托與方法
四、研究的內容和創新之處

第二章 申訴專員制度的理論闡述
第一節 申訴專員制度的內涵
一、申訴專員的內涵與類型
二、申訴專員制度的內涵
第二節 申訴專員制度的演化
一、申訴專員制度的演化歷史
二、申訴專員制度的演化原因
第三節 申訴專員制度的要素與功能
一、申訴專員制度的主要要素
二、申訴專員制度的功能

第三章 香港申訴專員制度的生成特點與原因
第一節 香港申訴專員制度生成的特點
一、生成過程的長期性：放大的歷史視角
二、生成主體的對立性：衝突的分析框架
三、生成秩序的合法性：行為-制度-結果的分析模式
第二節 香港申訴專員制度生成的原因
一、舊行政申訴制度在新環境中的危機：「關鍵節點」
二、申訴專員觀念的輸入：制度-觀念結構
三、有限的理性設計：制度-利益結構
四、總督的主導作用：權力的非對稱性

第四章 香港申訴專員制度的變遷
第一節 香港申訴專員制度變遷的特點
一、變遷的片斷性：歷史分期
二、變遷的演進性：路徑依賴
三、變遷的行政主導性：制度的非中立性
第二節 香港申訴專員制度變遷的動因
一、香港政治制度的變遷：制度—環境結構
二、香港申訴專員制度設計的缺陷：意外後果
三、新的申訴專員訊息和觀念的輸入：制度—觀念結構
四、香港申訴專員的理解與行動：制度—行為結構

第五章 香港申訴專員制度的運行機制
第一節 香港申訴專員公署的內部管理
一、公署機構改革：算計途徑
二、公署文化管理：文化途徑
三、公署人力資源管理和財務管理：制度提供背景
第二節 香港申訴專員公署的外部治理
一、公署對公眾的宣傳：制度塑造動機
二、公署爭取政府的合作：制度配置權力
三、公署與同行的交流：理念影響政策
第三節 香港申訴專員公署的業務處理
一、公署的投訴處理：制度框定範圍
二、公署的主動調查：制度塑造策略

第六章 香港申訴專員制度的績效評估
第一節 申訴專員制度績效評估概述
一、申訴專員制度績效評估的內涵
二、申訴專員制度績效評估的原因
三、申訴專員制度績效評估的主體
四、申訴專員制度績效評估的指標
第二節 公眾維度的績效
一、公眾對香港申訴專員制度的認識度
二、公眾對香港申訴專員制度的滿意度
三、公眾對香港申訴專員制度的誠信度
第三節 行政系統維度的績效
一、被投訴的行政部門分布
二、投訴的行政失當類型
三、確認的行政失當類型
四、對申訴專員建議的反應
五、對申訴專員公署調查的配合
第四節 申訴專員公署維度的績效
一、公署的產出
二、公署對投訴的調查程度
三、公署的工作效率
四、公署的工作質量
五、公署對投訴人的幫助程度
六、公署對行政改善的影響

第七章 香港申訴專員制度的借鑑與思考
第一節 中國申訴專員制度的構建
一、建立中國申訴專員制度的原因
二、建立中國申訴專員制度的可行性分析
三、建立中國申訴專員制度的設想
第二節 中國效能投訴制度的改革
一、中國效能投訴制度的演變
二、中國效能投訴制度與香港申訴專員制度的比較
三、中國效能投訴制度的問題與對策
第三節 中國行政覆議制度的改革
一、中國行政覆議制度的問題
二、中國行政覆議制度與香港申訴專員制度的比較
三、中國行政覆議制度的改革
第四節 中國行政信訪制度的改革
一、中國行政信訪制度的問題
二、中國行政信訪制度與香港申訴專員制度的比較
三、中國行政信訪制度的改革對策

後記

序

　　加強和改進行政權力監督，改善和發展公共行政，既是行政管理研究的永恆主題，又是有效政府治理的必然要求，也是當前全面深化改革的重要內容。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，「強化權力運行制約和監督體繫」。從世界範圍看，申訴專員制度是行政監督叢林中的一朵奇葩，它的主要特色在於申訴專員調查「行政失當」（maladministration），提出不具有強制約束力的改善行政建議。這種制度具有200多年歷史，分布在大部分國家或地區。

　　瑞典在1809年率先建立申訴專員制度，成為這種制度的發源地。香港於1989年構建和運行申訴專員制度。25年來，香港申訴專員制度在監督行政權力、改善公共行政、提高公共服務、救濟公民權利等方面發揮了重要作用。因此，研究香港申訴專員制度具有重要的理論意義和實踐價值。

　　研究香港申訴專員制度可以豐富、加強和發展行政學在行政監督內容體繫方面的成果。香港申訴專員制度的建立、發展及其績效，都屬於行政發展的範疇。從現實出發，治理行政失當是中國當前一項重要的任務。雖然中國政府採取了多種措施來解決這個問題，如建立和實施行政效能投訴制度、行政覆議制度和行政信訪制度等等，但其收效並不明顯。為了更加有效治理行政失當，中國可以學習和借鑑香港申訴專員制度。

　　為了凸顯研究的理論意義，避免就制度而論制度，作者運用歷史制度主義來研究香港申訴專員制度。這是本書的一個重要創新點。歷史制度主義是一種主流制度分析方法，實際上是政治學中出現的第一個新制度主義學派，對「什麼是制度？」「制度是如何形成的？」「制度如何變遷？」「制度如何設計？」等問題作出獨特的回答。在這一理論的指導下，本書的研究邏輯是制度安排——制度運行——制度績效。除了第一章導論外，本書其餘六章可分為四個部分。

　　香港申訴專員制度是世界申訴專員制度的組成部分。申訴專員制度的基本理論為具體分析香港申訴專員制度提供背景和指導。本書的第二章界定了申訴專員和申訴專員制度的內涵，劃分了申訴專員的類別，追溯了申訴專員制度的演變過程，分析了它的四個演變原因，剖析了它的五個主要要素，總結了它的六項功能。第二部分包括本書的第三章和第四章，分析法律文本中的香港申訴專員制度。第三章從歷史制度主義的視角分析香港申訴專員制度的生成特點，解釋它的生成原因。香港申訴專員制度的生成具有生成過程的長期性、生成主體的對立性、生成秩序的合法性等特點。它的生成是舊行政申訴制度在新環境中出現的危機、申訴專員觀念的輸入、有限的理性設計和總督主導作用等因素相互作用的結果。第四章運用歷史制度主義理論分析香港申訴專員制度變遷的特點，解釋它變遷的動力。香港申訴專員制度的變遷具有片斷性、演進性、行政主導性等特點。它的變遷是由香港政治制度環境的變遷、香港申訴專員制度設計的限制、新的申訴專員訊息和觀念的輸入、香港申訴專員的理解與行動等原因造成的。在其生成和變遷中，香港申訴專員制度是個因變量，它可以是個自變量。這體現在本書的第五章和第六章。第五章使用歷史制度主義的理論觀點分析香港申訴專員公署的內部管理、外部治理、業務處理。香港申訴專員公署的內部管理包括機構改革、文化管理、人力資源管理、財務管理。香港申訴專員公署的外部治理包括它對公眾的宣傳、爭取政府的合作、與國內外同行的交流。香港的業務處理主要包括投訴調查和直接調查。第六章在概述申訴專員制度績效評估的基礎上，從公眾、行政系統和申訴專員公署三個維度，構建了十幾個一級和二級評估指標，採取歷史比較法，評估香港申訴專員制度的績效，得出香港申訴專員制度是有效的結論。該章試圖在一定程度上彌補歷史制度主義在制度的績效評估或結果分析方面的不足。第四部分為本書的第七章。它分析了香港申訴專員制度在兩個方面給中國帶來的借鑑與思考，即應該建立申訴專員制度和改革效能投訴制度、行政覆議制度、行政信訪制度。這是本書的重要落腳點，也是前面幾部分的合理延伸。

　　本書作者陳志勇是我指導的第二屆博士生，他的本科、研究生也在廈門大學公共事務學院就讀。十年的廈大學習，給我留下深刻的印象：勤奮好學，吃苦耐勞，敢於挑戰新課題，善於提出新觀點。志勇有多年的律師執業經驗，也為研究香港申訴專員制度這一選題提供了有利條件。為了獲取第一手資料，志勇專程到香港申訴專員公署實地觀察、訪談相關人員，也到香港圖書館、香港大學等機構查閱、複製相關資料。本書比較全面地分析了香港申訴專員制度、改革中國效能投訴制度和行政信訪制度，有厚實的理論支撐，詳實的數據資料，運用了多種研究方法。本書有獨到的見解，為申訴專員制度這一研究領域作出了新貢獻，創造了新價值。